招標(biāo)投標(biāo)助力水電行業(yè) 邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段 ——水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)歷史回顧及未來(lái)展望

改革開放以來(lái)，我國(guó)水電行業(yè)得到快速發(fā)展，裝機(jī)容量不斷增加，工程質(zhì)量不斷提高，科技創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，建設(shè)管理不斷規(guī)范，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)?！罢袠?biāo)投標(biāo)制”作為一項(xiàng)貫穿水電行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的建設(shè)管理制度，經(jīng)過(guò)多年探索實(shí)踐，法律法規(guī)體系不斷健全完善，不僅成為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，也大力推動(dòng)了水電行業(yè)順利邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

一、前言

水電作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，其發(fā)揮的綜合效益主要包括防洪、發(fā)電、通航、灌溉、生態(tài)調(diào)節(jié)等，水電工程建設(shè)項(xiàng)目通常涉及水電、水利、交通、航運(yùn)、房建、市政、鐵路、礦藏、機(jī)電、高壓輸變電、機(jī)械制造、鋼材、水泥等多個(gè)行業(yè)，其往往具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、行業(yè)門類多、技術(shù)條件復(fù)雜等特點(diǎn)，建設(shè)期需要適應(yīng)地質(zhì)條件變更、水文水情變化、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、國(guó)家政策調(diào)整等多種不確定因素。

新中國(guó)成立后，為支撐社會(huì)主義建設(shè)，水電行業(yè)得到迅速發(fā)展，尤其是改革開放以后，以三峽工程為代表的一大批 大型和巨型水利樞紐、水電站工程建設(shè)項(xiàng)目相繼投產(chǎn)，不僅為國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了源源不斷的清潔電力，也將我國(guó)水電行業(yè)推向了一個(gè)前所未有的歷史新高度。

2000年初，我國(guó)水電裝機(jī)容量7297萬(wàn)千瓦，截至2018年底，我國(guó)水電裝機(jī)容量已達(dá)3.52億千瓦，占全國(guó)電力總裝機(jī)的18.5%，年均復(fù)合增長(zhǎng)率8.6%；2018年，全國(guó)水電發(fā)電量1.23萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國(guó)總發(fā)電量的17.6%。自2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施至2018年，全國(guó)水電項(xiàng)目完成投資合計(jì)約1.3萬(wàn)億元，分年完成投資如上圖所示。

鑒于水電行業(yè)的自身特點(diǎn)，為有效組織工程建設(shè)，節(jié)約建設(shè)成本，提高建設(shè)質(zhì)量，保障項(xiàng)目工期，多年來(lái)，水電行業(yè)工程建設(shè)管理模式也在不斷改進(jìn)和完善，而“招標(biāo)投標(biāo)制”作為一項(xiàng)貫穿水電建設(shè)全過(guò)程的管理制度，在長(zhǎng)期探索和反復(fù)實(shí)踐中已被社會(huì)各界公認(rèn)為工程建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的一項(xiàng)重要制度和必要的組織管理措施。

二、水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)歷史回顧

（一）改革開放初期至《招標(biāo)投標(biāo) 法》頒布實(shí)施

這一時(shí)期，水電行業(yè)不斷探索并貫徹招標(biāo)投標(biāo)制，堅(jiān)持“公開招標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正評(píng)標(biāo)、擇優(yōu)和誠(chéng)實(shí)信用”原則，努力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，有效保障了資金有效使用和投資有效控制。

1994年，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，舉世矚目的三峽工程開工。三峽總公司作為項(xiàng)目法人，積極推行“項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制”，成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)工程質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度、安全的有效控制。

政策法規(guī)方面，有關(guān)部門發(fā)布《國(guó)家基本建設(shè)大中型項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的暫行規(guī)定》等文件，有效指導(dǎo)規(guī)范水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

為做好招標(biāo)文件編制，多數(shù)水電工程建設(shè)項(xiàng)目法人參照FIDIC相關(guān)合同條款，結(jié)合國(guó)內(nèi)或者自身工程建設(shè)管理實(shí)際情況和管理需要，編制本單位的招標(biāo)文件。對(duì)于重大招標(biāo)項(xiàng)目，在招標(biāo)文件編制時(shí)也探索了一些有效措施和經(jīng)驗(yàn)。比如，事先制定招標(biāo)方案；廣邀國(guó)內(nèi)勘察設(shè)計(jì)、施工安裝、機(jī)電制造、金結(jié)加工、科學(xué)研究、咨詢服務(wù)等方面專家，對(duì)招標(biāo)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行深入探討研究，在重大技術(shù)措施落定并滿足招標(biāo)設(shè)計(jì)深度的基礎(chǔ)上，才開始組織招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)；為有效化解工程實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，在大型水電工程建設(shè)中，把招標(biāo)文件作為合同的預(yù)設(shè)計(jì)，在招標(biāo)文件中事先明確和約定可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)防措施，從而更好規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，為做好國(guó)外技術(shù)引進(jìn)，在機(jī)電設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)文件中明確相應(yīng)技術(shù)轉(zhuǎn)讓條款，有效促進(jìn)了引進(jìn)、消化、吸收和再創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)水電設(shè)備制造的跨越式發(fā)展。此外，由于這一時(shí)期水電行業(yè)施工單位技術(shù)裝備和施工組織能力相對(duì)落后，國(guó)內(nèi)機(jī)電設(shè)備制造技術(shù)與國(guó)際領(lǐng)先水平相比存在代際差距，充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件尚未形成等實(shí)際情況，采用聯(lián)合體、聯(lián)營(yíng)體投標(biāo)或議標(biāo)，也是這一時(shí)期較為常見的采購(gòu)方式。

為更加科學(xué)、公平、公正地開展評(píng)標(biāo)，項(xiàng)目法人也采取了一些有效的措施。比如，在編制招標(biāo)文件的同時(shí)編制評(píng)審大綱，明確采用的評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審專家組成等事項(xiàng)；評(píng)審過(guò)程中采用定性分析和定量評(píng)分相結(jié)合的方式，先對(duì)每個(gè)投標(biāo)人在每項(xiàng)評(píng)標(biāo)因素上的表現(xiàn)進(jìn)行定性分析和比較，之后評(píng)標(biāo)專家在充分討論的基礎(chǔ)上完成獨(dú)立打分，在提交評(píng)標(biāo)打分表的同時(shí)，提交評(píng)標(biāo)報(bào)告，詳細(xì)描述商務(wù)和技術(shù)方面各項(xiàng)評(píng)標(biāo)因素的評(píng)審情況。這種評(píng)審方法不僅有效促進(jìn)了評(píng)審過(guò)程的公平、公正，而且為項(xiàng)目定標(biāo)提供了依據(jù)，為國(guó)家審計(jì)稽查提供了支撐。

在確定中標(biāo)人方面，往往采用分級(jí)授權(quán)的方式，根據(jù)不同招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模和重要程度，由不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策。有的單位設(shè)立了招標(biāo)采購(gòu)委員會(huì)，作為招標(biāo)采購(gòu)管理的專業(yè)支撐機(jī)構(gòu)，對(duì)于一般性招標(biāo)項(xiàng)目，可以根據(jù)評(píng)審結(jié)果確定中標(biāo)人；對(duì)于較大或重大招標(biāo)項(xiàng)目，由招標(biāo)采購(gòu)委員會(huì)提出審議意見，提交總經(jīng)理辦公會(huì)或黨組會(huì)決策。同時(shí)，在合同談判時(shí)，也會(huì)將評(píng)標(biāo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素一并考慮，避免出現(xiàn)合同執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

（二）《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施至黨的十八大召開

2000年1月1日，《招標(biāo)投標(biāo)法》開始施行，開啟了我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐的新紀(jì)元。隨后，相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，逐步建設(shè)形成了規(guī)范完善、適合于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的招標(biāo)投標(biāo)法律體系。這一時(shí)期，龍灘、小灣、溪洛渡、向家壩、錦屏二級(jí)、糯扎渡等大型水電項(xiàng)目 陸續(xù)開工建設(shè)，期間招標(biāo)投標(biāo)制度的有效貫徹實(shí)施，對(duì)節(jié)約建設(shè)成本和保障建設(shè)質(zhì)量、安全、工期等，起到了至關(guān)重要的作用，推動(dòng)我國(guó)水電裝機(jī)規(guī)模順利跨入億千瓦時(shí)代。

政策制定方面，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門在這一時(shí) 期密集出臺(tái)了幾十項(xiàng)法規(guī)文件，系統(tǒng)有效規(guī)范了行政管理分工、招標(biāo)文件編制、招標(biāo)公告發(fā)布、評(píng)標(biāo)、行政監(jiān)督等招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。（因篇幅所限，此處不再一一列舉）

招標(biāo)文件編制方面，在國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件之前，水電行業(yè)借鑒過(guò)《水利水電土建工程施工合同條件》（GF-97-0208）和FIDIC 1999版合同條件，并開始形成相對(duì)成熟的招標(biāo)文件版本。同時(shí)，在三峽工程招標(biāo)投標(biāo)中，積極汲取管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索性取消計(jì)日工計(jì)費(fèi)和暫估價(jià)、監(jiān)理承擔(dān)業(yè)主工程師職責(zé)等創(chuàng)新舉措，得到了FIDIC的認(rèn)可和吸收，編制標(biāo)底的建議后來(lái)也被《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》所采納。隨后，國(guó)家有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，有效指導(dǎo)和規(guī)范了水電行業(yè)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

評(píng)標(biāo)方面，項(xiàng)目法人嚴(yán)格遵循《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》等要求，評(píng)標(biāo)方法主要采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)估法。此外，有的項(xiàng)目法人在綜合評(píng)估法框架內(nèi)細(xì)化增設(shè)了最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，先對(duì)所有評(píng)審因素按規(guī)則進(jìn)行評(píng)分或打分，再將有關(guān)技術(shù)因素按照規(guī)定辦法折算成價(jià)格系數(shù)，用價(jià)格系數(shù)乘以各投標(biāo)人投標(biāo)修正價(jià)，得到各投標(biāo)人評(píng)標(biāo)價(jià)，按評(píng)標(biāo)價(jià)由低到高順序推薦中標(biāo)候選人，此辦法重點(diǎn)應(yīng)用在介于經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)估法之間的專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目。

評(píng)審過(guò)程中，進(jìn)一步應(yīng)用“定性分析、定量評(píng)分”原則，商務(wù)專家組和技術(shù)專家組依據(jù)投標(biāo)文件，分組或集中討論各投標(biāo)文件在各項(xiàng)評(píng)審因素的檔級(jí)，尤其對(duì)施工組織設(shè)計(jì)等重要評(píng)審因素，往往要在反復(fù)慎重論證和深入辯論研討的基礎(chǔ)上，先完成定性分析和詳細(xì)比較，再由專家各自獨(dú)立打分，最后由評(píng)標(biāo)委員會(huì)共同編制形成詳細(xì)書面評(píng)標(biāo)報(bào)告。水電行業(yè)這一傳統(tǒng)做法，較好體現(xiàn)了民主集中制的決策機(jī)制，相比專家各自獨(dú)立完成評(píng)審、打分的做法，評(píng)審過(guò)程充分發(fā)揮了團(tuán)隊(duì)智慧和集體能力，更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、合理地體現(xiàn)了《招標(biāo)投標(biāo)法》的評(píng)標(biāo)原則。

在確定中標(biāo)人方面，項(xiàng)目法人按照《招標(biāo)投標(biāo)法》，堅(jiān)決維護(hù)招標(biāo)評(píng)標(biāo)過(guò)程的獨(dú)立性，嚴(yán)格遵循評(píng)標(biāo)專家評(píng)審意見和“三重一大”議事規(guī)則，在綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)行情、現(xiàn)場(chǎng)履約實(shí)際、價(jià)格分析等風(fēng)險(xiǎn)因素的情況下，科學(xué)完成定標(biāo)。

這一時(shí)期，項(xiàng)目法人在招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)踐中，基本實(shí)現(xiàn)了招標(biāo)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)文本、評(píng)標(biāo)規(guī)則、決標(biāo)流程“四統(tǒng)一”，形成了“集中統(tǒng)一管理、分級(jí)授權(quán)負(fù)責(zé)、聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)”的招標(biāo)采購(gòu)管理體制，實(shí)現(xiàn)了“計(jì)劃、實(shí)施、決策、后評(píng)價(jià)、考核、整改”的全流程覆蓋和閉環(huán)管理。同時(shí)，有些單位將監(jiān)督與招標(biāo)管理流程同步建設(shè)，構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)督制衡機(jī)制，將混凝土大壩與“防腐”大壩同筑。

（三）黨的十八大召開至今

自2012年11月8日黨的十八大勝利召開以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)一系列深化改革重大舉措，國(guó)家治理體系不斷完善，治理能力不斷提升。招標(biāo) 投標(biāo)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，不斷加強(qiáng)和完善體系制度建設(shè)，有力推動(dòng)了水電行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)。

國(guó)家政策法規(guī)方面進(jìn)一步調(diào)整完善。政府相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了一系列標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，以及《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》《“互聯(lián)網(wǎng)”+招標(biāo)采購(gòu)行動(dòng)方案》《電子招標(biāo)投標(biāo)工作要點(diǎn)》《電子招標(biāo)注冊(cè)認(rèn)證方案》《招標(biāo)公告和公示信息發(fā)布管理辦法》《必須招標(biāo)的 工程項(xiàng)目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》等。

同期，水電項(xiàng)目法人結(jié)合新的政策法規(guī)要求，修訂符合本企業(yè)特點(diǎn)的招標(biāo)管理辦法，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)、監(jiān)督與檢查，從招標(biāo)方案、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式和招標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)組織及定標(biāo)決策等全過(guò)程進(jìn)行組織和領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，不斷擴(kuò)展完善符合本企業(yè)采購(gòu)特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)文件體系，如三峽集團(tuán)作為全球最大的水電開發(fā)企業(yè)，系統(tǒng)總結(jié)三峽工程招標(biāo)管理經(jīng)驗(yàn)，按照“一標(biāo)一范本”原則，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件的基礎(chǔ)上，編制了本企業(yè)152類標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件范本，基本覆蓋企業(yè)主要招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)范圍，有力促進(jìn)了企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)規(guī)范化管理，大大提高招標(biāo)采購(gòu)工作質(zhì)量和效率，并公開出版發(fā)行了15項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，向業(yè)界分享了三峽集團(tuán)的招標(biāo)采購(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)。

這一時(shí)期，水電行業(yè)在國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)日臻完善的背景下，不斷總結(jié)多年招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把招標(biāo)投標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。比如，更加注重收集研究重要項(xiàng)目的招標(biāo)、評(píng)標(biāo)資料，吸取國(guó)家巡視、審計(jì)、稽查檢查中提出的寶貴經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，優(yōu)化招標(biāo)設(shè)計(jì)，嚴(yán)格招標(biāo)文件編制，科學(xué)設(shè)置評(píng)標(biāo)辦法，形成企業(yè)自身的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；更加注重招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；更加注重加強(qiáng)培育國(guó)內(nèi)設(shè)備制造、安裝施工等產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和自主創(chuàng)新能力，大力推動(dòng)解決市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足、產(chǎn)業(yè)鏈空白、創(chuàng)新能力不夠等短板，將國(guó)內(nèi)水電行業(yè)勘察、設(shè)計(jì)、施工、制造、運(yùn)行、建設(shè)管理等技術(shù)形成中國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升至國(guó)際先進(jìn)或國(guó)際領(lǐng)先水平，為中國(guó)水電加快走向國(guó)際水電市場(chǎng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

監(jiān)督管理日益專業(yè)化。黨的十八大以來(lái)，各地和企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門按照中央“三轉(zhuǎn)”要求，逐步退出招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督管理工作。為同步做好監(jiān)督管理，水電行業(yè)企業(yè)開始對(duì)“全流程、全覆蓋、無(wú)盲區(qū)”監(jiān)督管理體系進(jìn)行新的探索。當(dāng)前，部分水電行業(yè)企業(yè)依據(jù)國(guó)家信用體系建設(shè)相關(guān)規(guī)定，從維護(hù)自身權(quán)益角度出發(fā)，開展各自的供應(yīng)商信用評(píng)價(jià)，并將結(jié)果應(yīng)用于評(píng)標(biāo)因素中，這一措施目前已初見成效，并在不斷改進(jìn)完善中。

三、水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)未來(lái)展望

我國(guó)水電技術(shù)可開發(fā)容量約5.8億千瓦，未來(lái)還有約2.3億千瓦水電資源有待開發(fā)。按照“十三五”期間約1萬(wàn)元/千瓦的平均造價(jià)，并考慮實(shí)施難度和價(jià)格因素，粗略估計(jì)，未來(lái)我國(guó)水電行業(yè)還 將有約3~5萬(wàn)億元左右的投資規(guī)模。同時(shí)，隨著國(guó)家“一帶一路”倡議深入推進(jìn)，中國(guó)水電企業(yè)將進(jìn)入更加廣闊的國(guó)際市場(chǎng)。因此，水電行業(yè)的招標(biāo)采購(gòu)，在我國(guó)工程建設(shè)招標(biāo)領(lǐng)域，仍將居于十分重要的地位。

（一）水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)法治化更加健全

自二十世紀(jì)80年代中期水電部撤銷之后，水電行業(yè)發(fā)展逐步走向市場(chǎng)化，雖然其開發(fā)政策由國(guó)家能源局制定，但在招標(biāo)投標(biāo)方面卻不能像水利、交通、住建等行業(yè)一樣擁有相應(yīng)的行政管理部門，在這一情況下，水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)主要按照國(guó)家發(fā)展改革委和部際聯(lián)席機(jī)制制定的相關(guān)規(guī)章執(zhí)行。同時(shí)，項(xiàng)目法人從企業(yè)管理需要出發(fā)，結(jié)合自身特點(diǎn)，制定本單位招標(biāo)采購(gòu)管理制度。但是，由于沒有行業(yè)相關(guān)法規(guī)支撐，其權(quán)威性和合法性屢遭國(guó)家審計(jì)、巡視的質(zhì)疑與考驗(yàn)。由此，從水電行業(yè)高質(zhì)量有序發(fā)展角度考慮，在國(guó)家頒布《招標(biāo)投標(biāo)法》配套法規(guī)時(shí)，明確由國(guó)家相關(guān)部門制訂符合水電行業(yè)特點(diǎn)的有關(guān)規(guī)章，并擔(dān)負(fù)起相應(yīng)行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)管理職責(zé)，可能是未來(lái)水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展的方向之一。

（二）標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件體系更加完善

2010年9月，國(guó)家能源局組織編制并發(fā)布《水電工程施工招標(biāo)和合同文件示范文本》，對(duì)規(guī)范水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)發(fā)揮了重要作用。鑒于水電項(xiàng)目涉及行業(yè)專業(yè)眾多、投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、不確定因素多等特點(diǎn)，如果國(guó)家繼續(xù)利用此管理機(jī)制，編制水電行業(yè)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，甚至《水電標(biāo)準(zhǔn)移民招標(biāo)文件》等，可能會(huì)對(duì)規(guī)范后續(xù)水電項(xiàng)目開發(fā)起到更大的指導(dǎo)和推動(dòng)作用。

（三）招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督更加 規(guī)范

2000年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕34號(hào)），明確國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督職責(zé)分工，但未明確水電行業(yè)行政監(jiān)督歸口部門。水電項(xiàng)目壩址、地質(zhì)、水文、施工技術(shù)等非常復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)中不可避免會(huì)發(fā)生許多設(shè)計(jì)變更，而且項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的社會(huì)影響也較大，其監(jiān)督管理就顯得尤為重要。長(zhǎng)期以來(lái)，水電項(xiàng)目法人為加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)管理，主要由本企業(yè)有關(guān)部門履行監(jiān)督職責(zé)，但這種機(jī)制缺少對(duì)招標(biāo)人自身的監(jiān)督，通常難以得到審計(jì)、巡視、稽查等國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界的完全認(rèn)可，企業(yè)在招標(biāo)投標(biāo)管理中往往面臨著巨大的責(zé)任、壓力和矛盾，對(duì)行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督需求十分迫切。鑒于水電行業(yè)的特殊性，進(jìn)一步明確水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督歸口部門，從國(guó)家層面對(duì)水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)行為進(jìn)行監(jiān)督管理，將會(huì)促進(jìn)水電行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)更加科學(xué)規(guī)范。

（ 四）工程建設(shè)承包模式更加多樣

我國(guó)水電資源開發(fā)建設(shè)，多以大型國(guó)有企業(yè)為主體，按照國(guó)家河流水資源規(guī)劃，對(duì)某一河流進(jìn)行滾動(dòng)開發(fā)建設(shè)。對(duì)于某一水電工程而言，多在項(xiàng)目法人總體管理控制下，對(duì)勘察設(shè)計(jì)、工程施工、機(jī)電設(shè)備、工程物資等進(jìn)行平行發(fā)包。此模式符合建國(guó)以來(lái)的基本建設(shè)管理程序，以及按照蘇聯(lián)模式設(shè)置的勘察設(shè)計(jì)與施工單位分別設(shè)立的特點(diǎn)，按此模式劃分的標(biāo)段實(shí)施，具有分工細(xì)致、專業(yè)性強(qiáng)、與承包商的實(shí)施能力匹配性良好等特點(diǎn)，有利于做到工程的“三控制”，但在這一模式下，項(xiàng)目法人投入管理的人力、物力、財(cái)力相對(duì)過(guò)大。

2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程承包發(fā)展的若干意見》。2011年，國(guó)資委對(duì)水電勘察設(shè)計(jì)隊(duì)伍和建筑施工隊(duì)伍實(shí)施兼并組合，成立了中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“中電建”）和中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“中能建”），為推動(dòng)水電工程施工總承包打下了基礎(chǔ)。此外，由于近年來(lái)國(guó)有企業(yè)投資規(guī)模和投資范圍快速擴(kuò)張，自身管理力量也受到了巨大挑戰(zhàn)。

在此形勢(shì)下，水電項(xiàng)目法人也開始對(duì)工程總承包、EPC、PPP等建設(shè)管理模式開展有益探索，為豐富我國(guó)今后水電工程建設(shè)發(fā)包模式打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）水電行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)一步加強(qiáng)

招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)只有在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下才能發(fā)揮其作用。目前，我國(guó)水電開發(fā)承包商主要有中電建、中能建兩大集團(tuán)，再加上近期剛剛掛牌成立的中國(guó)安能建設(shè)集團(tuán)，如果三家 單位都參加投標(biāo)，其本質(zhì)上也剛剛滿足《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的不得少于“三個(gè)投標(biāo)人”的規(guī)定，招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)。同時(shí)，由于項(xiàng)目法人對(duì)投標(biāo)人的資格條件、過(guò)往業(yè)績(jī)要求較高，交通、鐵路、住建等行業(yè)和地方一些擁有資質(zhì)和能力的隊(duì)伍一般難以充分參與競(jìng)爭(zhēng)，其他行業(yè)可能也面臨類似情況。因此，如果國(guó)家在修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》時(shí)，對(duì)此情況能夠予以關(guān)注并協(xié)調(diào)改善，將會(huì)更好發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)優(yōu)化資源配置的作用，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成熟。

另外，我國(guó)水電建設(shè)項(xiàng)目法人選擇方面尚無(wú)一套有效、公平、公正的選擇機(jī)制，資源分配權(quán)限一般由屬地有關(guān)部門掌握，為獲取資源開發(fā)權(quán)，項(xiàng)目法人需承擔(dān)較多的額外附加條件，導(dǎo)致了潛在項(xiàng)目法人之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。因此，國(guó)家在選擇水電項(xiàng)目法人時(shí)，引入更加透明、有序、規(guī)范的工作機(jī)制，將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水電行業(yè)的市場(chǎng)行為。

（六）對(duì)關(guān)聯(lián)交易界定更加明確

由于水電項(xiàng)目建設(shè)區(qū)占地廣，施工及生活用水、用電消耗大，一般需由專業(yè)單位生產(chǎn)和配送，考慮其供應(yīng)的長(zhǎng)久性和復(fù)雜性，投資人通常安排本集團(tuán)所屬供水、供電單位承擔(dān)相應(yīng)工作。此類情形，在國(guó)家審計(jì)投資人時(shí)，往往被認(rèn)定為違法的關(guān)聯(lián)交易行為。按照目前大型企業(yè)集團(tuán)組織架構(gòu)，集團(tuán)總部一般只承擔(dān)投資人角色，其下屬子企業(yè)按照專業(yè)分工，通常具有勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理，甚至工程施工和設(shè)備制造的能力和資質(zhì)，并在大型水電項(xiàng)目建設(shè)中承擔(dān)部分任務(wù)。由此，集團(tuán)內(nèi)部企業(yè)通過(guò)直接委托方式共同承擔(dān)工程建設(shè)任務(wù)，是否違反《招標(biāo)投標(biāo)法》，將來(lái)可能會(huì)得到更加明確的界定。

（七）信用體系建設(shè)更加全面

為深入推進(jìn)“放管服”改革，近年來(lái)，國(guó)家不斷加強(qiáng)和完善社會(huì)信用體系建設(shè)。同時(shí)，水電項(xiàng)目法人從企業(yè)自身角度出發(fā)，為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，也分別建立了本單位供應(yīng)商信用評(píng)價(jià)體系，但是，相比行業(yè)信用管理，這種由企業(yè)獨(dú)立開展的信用評(píng)價(jià)存在著難以避免的缺陷，比如，一個(gè)企業(yè)無(wú)法代表整個(gè)行業(yè)；其所開展的信用評(píng)價(jià)結(jié)果僅能應(yīng)用于本企業(yè)；評(píng)價(jià)對(duì)象僅有供應(yīng)商，缺失對(duì)招標(biāo)人、利益相關(guān)者、評(píng)標(biāo)專家等其他招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)參與者的評(píng)價(jià)；所實(shí)施的處罰缺乏權(quán)威性等。由此，建立水電行業(yè)全面統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)信用體系，顯得日益重要和迫切。

（八）水電行業(yè)“走出去”更加規(guī)范 高效

自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注，國(guó)內(nèi)水電行業(yè)的投資、勘察、設(shè)計(jì)、施工、咨詢服務(wù)等央企，也紛紛響應(yīng)中央決策部署，聯(lián)合編隊(duì)出海。隨著“一帶一路”倡議快速實(shí)施，國(guó)家行政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)越來(lái)越重視對(duì)海外水電項(xiàng)目的審計(jì)和監(jiān)督。同時(shí)，在“走出去”過(guò)程中，企業(yè)投資海外水電行業(yè)時(shí)也存在一些困難和挑戰(zhàn)，比如，目前我國(guó)尚未制定企業(yè)境外投資項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)法規(guī)，有的企業(yè)在招標(biāo)采購(gòu)管理中降低采購(gòu)要求，操作規(guī)范性不如國(guó)內(nèi)；對(duì)投資當(dāng)?shù)貒?guó)法律環(huán)境、招標(biāo)制度、采購(gòu)規(guī)則等不熟悉、不了解，致使投資風(fēng)險(xiǎn)增加。因此，為保證水電行業(yè)投資安全，防范國(guó)家投資風(fēng)險(xiǎn)，在“一帶一路”倡議深入推進(jìn)過(guò)程中，國(guó)家統(tǒng)一制定相應(yīng)的國(guó)際投資招標(biāo)采購(gòu)規(guī)則，不僅有利于指導(dǎo)規(guī)范國(guó)內(nèi)企業(yè)海外投資行為，也有利于推動(dòng)“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”更好走向世界，為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

（九）電子化招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展更加成熟

自2013年國(guó)家大力推動(dòng)電子招標(biāo)投標(biāo)以來(lái)，水電行業(yè)積極響應(yīng)，紛紛建立了本企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)，對(duì)推動(dòng)水電行業(yè)招標(biāo) 投標(biāo)電子化發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展，水電行業(yè)電子招標(biāo)投標(biāo)還可在以下方面進(jìn)行更多探索：一是建立相對(duì)固定的電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)運(yùn)行場(chǎng)所和開標(biāo)評(píng)標(biāo)工作場(chǎng)所；二是進(jìn)一步發(fā)揮信息技術(shù)在評(píng)標(biāo)因素對(duì)比分析自動(dòng)化、智能化方面的作用；三是水電項(xiàng)目多 位于深山峽谷，潛在投標(biāo)人眾多，可嘗試采用遠(yuǎn)程 直播方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘；四是大力推動(dòng)異地評(píng)標(biāo)。相信在國(guó)家主管部門統(tǒng)籌指導(dǎo)下，隨著電子招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐不斷深入，未來(lái)水電行業(yè)電子化招標(biāo)投標(biāo)將更加規(guī)范、高效和成熟。

作者： 胡安喜 李 磊 劉 攀

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》