新形勢下工程招投標監(jiān)管特點及發(fā)展思考

招投標監(jiān)管是促進招投標活動健康開展的重要保障。多年來，工程招投標監(jiān)管在規(guī)范各方主體行為、維護市場公平秩序、查處違法違規(guī)事項、促進廉潔預防腐敗等方面發(fā)揮了獨特作用。在國家高速發(fā)展變化的新時代，如何創(chuàng)新監(jiān)管機制，變革監(jiān)管方式，最大限度發(fā)揮招投標監(jiān)管的制度和功能作用服務市場，已成為招投標管理從業(yè)者必須思考的課題。

一、我國工程招投標監(jiān)管發(fā)展概況

我國的工程招投標行政監(jiān)督起始于20世紀80年代中后期，經(jīng)過20世紀90年代的推廣應用，工程建設招投標逐步深入人心。2000年《招標投標法》施行后，工程招投標監(jiān)管步入正軌。隨著工程建設項目承包逐步完成從隱蔽到公開、從分散到集中、從直接發(fā)包到招標發(fā)包、從簡單談判到系統(tǒng)規(guī)范、從地域限制到全域通行的過程轉(zhuǎn)變，與工程承發(fā)包相伴生的招投標監(jiān)管也經(jīng)歷了從小到大、由點及面、從自行分散監(jiān)管到有形市場集中監(jiān)管、從現(xiàn)場監(jiān)管到電子智能化監(jiān)管的過程轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多年發(fā)展，招投標監(jiān)管工作已然成熟，但隨著工作的推進和新領域的增多，監(jiān)管工作也遇到了瓶頸，監(jiān)管短板日益凸顯，新挑戰(zhàn)和長期存在的積弊問題制約了招投標工作的順暢進行，亟待改變。

二、工程招投標監(jiān)管變革的時代背景

為了更好地推動社會經(jīng)濟健康發(fā)展，近年來國家大力推進放管服改革，精簡項目審批環(huán)節(jié)和事項、加強事中事后監(jiān)管、推出必須招標的工程項目規(guī)定、取消招標代理資格認定等工程建設領域的放管服改革持續(xù)進行。工程建設管理方面，項目建設各階段的單一管理已不適應市場要求，在項目內(nèi)在管理需求和全球化建設體系帶動下，工程建設項目的全生命周期管理漸成趨勢。當前，我國正向著全信息化時代快速邁進，人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等新科技手段極大推動了社會的發(fā)展和進步，也為工程招投標監(jiān)管模式的變革創(chuàng)新提供了條件。隨著電子化平臺的成熟完善，“互聯(lián)網(wǎng)+工程招投標監(jiān)管”將成為常態(tài)，傳統(tǒng)監(jiān)管迎來了變革契機，工程招投標監(jiān)管的制度、機制和模式創(chuàng)新成為必然。

當前工程招投標監(jiān)管存在的一些突出問題和面臨的挑戰(zhàn)：

1.制度機制方面

一是行政監(jiān)管體制尚不健全。我國現(xiàn)行工程招投標制度體系是在《招標投標法》及其實施條例的法規(guī)框架下，由發(fā)改部門指導協(xié)調(diào)，各工程建設行業(yè)自行管理的制度體系。這種分散監(jiān)管易致多頭管理、無人管理、同體監(jiān)督，職能定位不夠明晰，監(jiān)管越位缺位時有發(fā)生。二是面對工程新業(yè)態(tài)新問題，尚缺乏快速解決機制，建設行業(yè)或各地行政監(jiān)督部門出臺的政策辦法，規(guī)則不盡統(tǒng)一，與國家招投標一張網(wǎng)全覆蓋的統(tǒng)一管理要求有出入。三是政府采購涉及的工程建設項目監(jiān)管主體缺乏科學定位，各地自行出臺的規(guī)則不一。

2.招投標主體積弊問題

由于涉及各方利益，招投標主體違法成本低，損害市場公平公正運行秩序的行為時有發(fā)生，廣受詬病，包括招標人肢解項目規(guī)避招標、虛假招標、暗箱操作、排斥潛在投標人，投標人出借資質(zhì)、圍標、串標、陪標，評委違規(guī)評標、招標人評委干擾其他評委獨立評標，招標代理機構(gòu)違法操作等。由于違法違規(guī)行為大多具有隱蔽性，傳統(tǒng)監(jiān)管制約手段有限，查處較為困難，結(jié)果常不盡人意。

3.監(jiān)管效能有待提升

一是缺少問題快速解決的機制渠道，常導致各地自行出臺規(guī)則不一的辦法臨時解決。二是忽視全過程監(jiān)管，標后評價機制和監(jiān)管缺失，派生的諸多問題對后續(xù)工程建設質(zhì)量安全構(gòu)成隱患，也不利于招標工作的經(jīng)驗積累。三是監(jiān)管力量不足、監(jiān)管手段落后，導致監(jiān)管工作被動，無法對招投標的所有程序環(huán)節(jié)做到位監(jiān)管，更無法對多個開評標環(huán)節(jié)同時監(jiān)管；缺乏預警震懾，違法隱蔽事項查證難，無制約招投標主體不法行為的有效手段。四是存在影響全域信息互聯(lián)互通的多種因素，各地的電子化平臺建設尚不完善，發(fā)展還不平衡，存在區(qū)域信息保護壁壘。五是尚不能實現(xiàn)全電子化招標。六是從國家到地方的信用體系和大數(shù)據(jù)體系尚未建立健全，不能有效利用。七是監(jiān)管從業(yè)人員素質(zhì)有待提升。八是懲戒措施執(zhí)行不到位，準入清出制度執(zhí)行不利。九是對招投標主體缺乏跟蹤評價的有效機制。

三、新形勢下工程招投標監(jiān)管的變革特點

1.新技術促進招投標監(jiān)管方式創(chuàng)新變革

近年來，新科技作為助跑器和加速器極大推動了社會進步，在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的新時代，隨著電子化平臺的建立完善，“互聯(lián)網(wǎng)+新科技+工程招投標監(jiān)管”將為招投標行業(yè)健康發(fā)展帶來強大助益。

（1）人工智能：包括語言和圖像識別處理以及專家系統(tǒng)等，常體現(xiàn)在視頻和音頻通訊方面，可有效改變招投標監(jiān)管力量不足導致的監(jiān)管不到位狀況。監(jiān)管人員可對多個開評標現(xiàn)場活動、人員表現(xiàn)進行實時動態(tài)監(jiān)控。智能系統(tǒng)可幫助計算機輔助評標，使不見面開標、異地遠程評標成為現(xiàn)實。由于監(jiān)管人員是在場外監(jiān)控，評委可在不受任何外界干擾的環(huán)境中輕松評標。招投標監(jiān)管實現(xiàn)了從現(xiàn)場集中監(jiān)管到遠程流動監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。智能電子檔案可查可追溯，通過對事發(fā)現(xiàn)場的還原，最大限度改變了投訴質(zhì)疑事項查證困難的局面。智能系統(tǒng)還可對招投標主體身份、資信狀況等基本信息進行識別核實輔助評標，能參與包括測謊在內(nèi)的投訴質(zhì)疑調(diào)查。在監(jiān)管方式上，既可通過電子化平臺，又可通過手機APP登錄訪問。結(jié)合大數(shù)據(jù)和信用系統(tǒng)，通過二維碼實現(xiàn)對招投標主體及其從業(yè)人員的便捷查詢和互動交流。

（2）區(qū)塊鏈技術：區(qū)塊鏈具有去中心化、開放、防篡改、匿名、可追溯等特性，“區(qū)塊鏈+工程招投標監(jiān)管”將使項目公告、資格審查、招標文件、開標、評標、中標人產(chǎn)生、合同簽署等整個招投標過程信息變得公開透明（評標、合同簽署因涉密會設置開放條件）。該技術確保所有招投標過程信息不會被篡改，確保招投標信息不受任何地域時空限制保持開放，公眾無論身在何處，都可通過電子化平臺讀取相關信息。由于該技術的去中心化特點，整個招投標過程將不受任何招投標主體意志影響，避免了招標人排斥潛在投標人、招標人評委干涉其他評委獨立評標現(xiàn)象的發(fā)生。招投標過程形成一個完整的交易鏈條，由于信息數(shù)據(jù)的點對點傳輸，無論招投標主體還是從業(yè)者個人，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，都可通過區(qū)塊鏈的全程追溯機制，查找出問題區(qū)塊出現(xiàn)的位置和具體時間，尋底相關數(shù)據(jù)，迅速鎖定問題源頭，涉事主體將不能進入到下一招投標程序環(huán)節(jié)。區(qū)塊鏈技術倒逼招投標主體規(guī)范自身行為，為招投標問題的快速解決提供了強大助益。

（3）BIM技術：項目從開工到竣工全過程不同施工階段的進度變化，都能通過360度全息可視的建筑模型立體直觀地展現(xiàn)出來，相應的資金需求、工作面的人員安排都會一一呈現(xiàn)。由于具備可視、數(shù)據(jù)和智能化的特性，在項目設計選型、投資、建設方案、標書制作、評委評標、標后項目建設評價等方面，該技術都可以幫助監(jiān)管人員更好地理解建設項目特質(zhì)，為精準監(jiān)管創(chuàng)造條件。

2.大數(shù)據(jù)促進監(jiān)管方式創(chuàng)新變革

工程招投標活動涉及各方主體，關聯(lián)上下游產(chǎn)業(yè)、材料設備等各種因素，涉及地域廣泛，各種要素匯聚流動，產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)信息龐大繁雜。通過獲取、存儲、分類、分析等處理步驟，將形成功能強大的招投標大數(shù)據(jù)，而云計算為實現(xiàn)大數(shù)據(jù)存儲和計算提供了基礎。大數(shù)據(jù)存有各類招投標主體信息及各種違法違規(guī)情形，固化了不同結(jié)構(gòu)類型項目評價標準，投訴質(zhì)疑取證也將有據(jù)可查，全域各類工程數(shù)據(jù)信息均可查可追溯。

3.信用體系促進監(jiān)管效能提升

招投標主體、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)等各方信用信息能促進監(jiān)管效能快速提升。通過信用系統(tǒng)，監(jiān)管人員可隨時掌握招投標主體信用情況，為監(jiān)管重點環(huán)節(jié)把控、投訴質(zhì)疑事項查處提供依據(jù)。虛假招標、出借資質(zhì)、財務造假、圍標串標、評委違規(guī)評標、中介機構(gòu)違法代理、陰陽合同、人員掛靠冒用、違法分包和非法轉(zhuǎn)包等所有失信行為主體，都會按照違規(guī)等級，被電子化系統(tǒng)納入信用信息庫，或列入黑名單，實行準入清出。相關內(nèi)容會自動傳送監(jiān)管部門并警示利害關系人，整個過程杜絕人為干擾，所有歷史信息均可查可追溯。

4.變單一監(jiān)管為聯(lián)合監(jiān)管，打造全域立體化監(jiān)督體系

要改變行政監(jiān)督的單一監(jiān)管模式，打造全域互通、各方參與的整體監(jiān)管機制。要以行業(yè)監(jiān)管為主體，廣泛吸納招投標主體以及有代表性的社會各方人士，參與到維護招投標秩序、確保公平交易的監(jiān)管體系中來。按照職責分工，紀檢監(jiān)察部門必須參與違紀違法、重大項目的監(jiān)管查處。要按照統(tǒng)一評價標準開展工作，相關評價信息將匯入監(jiān)管大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，所有評價人行為都將被計入信用信息庫。

5.變單位資質(zhì)管理為從業(yè)人員管理

隨著放管服改革的推進，包括招標代理等一系列資質(zhì)被取消或?qū)⒈蝗∠袌鲈谫Y源配置中的作用進一步顯現(xiàn)。淡化單位資質(zhì)，強化從業(yè)者實力將是未來市場發(fā)展的趨勢。應著力加強招投標主體和從業(yè)人員的品牌建設，建立相關電子信用檔案。利用現(xiàn)代信息技術，對單位和從業(yè)者個人實行二維碼管理，公眾對招投標主體資信、財務狀況、建設經(jīng)歷、獎懲狀況，以及從業(yè)人員學習背景、專業(yè)經(jīng)歷、資信、業(yè)績、獎懲等信息的了解，均可通過二維碼查詢，從而實現(xiàn)全域招投標主體、從業(yè)人員信息管理一碼通。

四、關于工程招投標監(jiān)管發(fā)展的幾點建議

1.加強頂層設計

一是要加強招投標監(jiān)管制度機制的創(chuàng)新變革。招投標監(jiān)管制度要隨著電子化發(fā)展、新問題的產(chǎn)生做出必要調(diào)整，應進一步厘清細分行業(yè)監(jiān)管職能，在國家層面建立招投標問題的快速解決機制。針對出現(xiàn)的新問題，國家發(fā)展改革部門或主要行政監(jiān)督部門要及時統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，避免地方各自出臺解決辦法造成混亂無序，消除分散管理帶來的弊端。

二是要加快國家電子化平臺建設。盡快出臺電子化平臺建設規(guī)范，尤其是公共服務和行政監(jiān)督平臺的相關規(guī)則，在技術標準、安全管理、平臺認證、內(nèi)容格式、訪問細則等方面統(tǒng)一要求，統(tǒng)領地方平臺規(guī)范發(fā)展。電子交易、公共服務和行政監(jiān)督平臺三者要同步發(fā)展，不能偏廢。行政監(jiān)督平臺要為行政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、審計等部門提供監(jiān)督通道。要促進數(shù)字證書在全域一證通認。要加強不同地域平臺建設的學習交流，推進平臺間數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)共享，摒棄信息保護，加快改變各地平臺不平衡的發(fā)展狀況。

三是要加快國家工程建設行業(yè)信用體系建設。制定統(tǒng)一規(guī)則，引領各地信用信息庫的建設運作，形成全國一張網(wǎng)的信用信息網(wǎng)絡。讓誠信者走遍天下、失信者寸步難行成為招投標各方共識。

四是要大力推進國家工程大數(shù)據(jù)信息庫的建設。統(tǒng)一開發(fā)規(guī)則、統(tǒng)一安全運作，推動省、地市大數(shù)據(jù)同步開發(fā)，最終形成互聯(lián)互通覆蓋全域的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，為數(shù)據(jù)的收集、分類、分析、查詢奠定基礎。

2.加強招投標事中事后監(jiān)管

大力推進工程建設項目的全過程咨詢，縮減招標前置審批許可事項，強化招投標的事中事后監(jiān)管。一是要加強工程建設項目招投標的全過程監(jiān)管，招投標監(jiān)管介入時間要前移延伸到項目的勘察、設計階段。二是要加強招投標活動監(jiān)管，對招投標主體虛假招標、排斥潛在投標人、圍串陪標、違規(guī)評標、違法代理等進行堅決打擊，失信當事方將被計入信用系統(tǒng)，列入黑名單，實行準入清出。三是要做好合同履約的監(jiān)管，對涉及陰陽合同、墊資施工、低價中標高價索賠、違法分包非法轉(zhuǎn)包、人員掛靠冒用、偷工減料、虛報工程量或過分施工導致的結(jié)算扯皮等相關主體，都要被納入信用系統(tǒng)，列入黑名單。四是標后評價報告要進入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為后續(xù)項目健康運作提供指導。

3.監(jiān)管效能提升是監(jiān)管變革的主要目的

一是要完善招投標制度，暢通問題解決機制，明晰行業(yè)監(jiān)管職能定位。二是要加快全域電子化平臺平衡發(fā)展，消除信息孤島，實現(xiàn)信息的互聯(lián)共享。三是著力加強人工智能、區(qū)塊鏈、BIM等新科技手段在工程招投標監(jiān)管中的應用，助力監(jiān)管效能倍增。四是要加快覆蓋全域大數(shù)據(jù)體系的建設和應用，讓大數(shù)據(jù)引領管理部門科學監(jiān)管。五是要加強信用體系的建設和應用，規(guī)范震懾各方主體行為。六是要大力提升監(jiān)管人員素質(zhì)，加強政策運用和專業(yè)能力建設。七是要利用“互聯(lián)網(wǎng)+工程招投標監(jiān)管”優(yōu)勢，依托電子化平臺，發(fā)揮社會各方力量共同監(jiān)督市場活動。八是通過獎勵懲戒機制，規(guī)范主體行為。

4.精準監(jiān)管、智慧監(jiān)管是未來招投標監(jiān)管的發(fā)展方向

首先，制度機制是引領，要有明確的行業(yè)職能定位和快速的問題解決機制。其次，電子化平臺是基礎，是一切交易服務和監(jiān)督管理的依托，通過電子化平臺實現(xiàn)全域信息的互聯(lián)互通。第三，新技術手段是核心，人工智能、區(qū)塊鏈、BIM、二維碼等技術在招投標監(jiān)管中的應用，實現(xiàn)了招投標的智慧管理。實時、全面、清晰、準確、預警、安全是這些技術的顯著特點。新科技手段是監(jiān)管力量提升的倍增器，是對傳統(tǒng)監(jiān)管模式的徹底變革。第四，大數(shù)據(jù)和信用信息的應用是關鍵，通過對事物信息的準確把握，實現(xiàn)預警，幫助正確決策、科學監(jiān)管。第五，從業(yè)人員素質(zhì)是根本，要具備良好的政策運用能力和一流的專業(yè)素養(yǎng)。第六，統(tǒng)一規(guī)則是保障，標準不一，監(jiān)管就會陷入無序，徒增成本，降低效能。

5.守信激勵、失信懲戒機制是規(guī)范市場行為的有效工具

要加強招投標守信激勵、失信懲戒機制建設，發(fā)揮不同行業(yè)的聯(lián)合懲戒作用，暢通投訴舉報渠道，保障合法行為，懲治失信作為。對招投標主體可按誠信度情況分級管理，守信者加分，失信者減分，相關結(jié)果全部納入信用信息庫。作為評判主體價值和拓展市場競爭力的重要指標，誠信情況將被列入招標文件評價條款。信用內(nèi)容將直接影響建設方項目爭取、資金撥付，影響投標人資格審查、評委打分，影響評委表現(xiàn)、稱職與否，影響招標代理機構(gòu)項目爭取、代理業(yè)績。新科技手段可確保每個招投標環(huán)節(jié)問題可查可追溯，徹底擺脫違法事項隱蔽性強、查證難的窘?jīng)r。違法違規(guī)者將被自動清除出招投標活動的后續(xù)進程，相關行為將被自動上傳信用系統(tǒng)，或預警、或警告、或列入黑名單實施準入清出，整個過程杜絕任何人為干擾。有關行為也將被納入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以利指導今后工作。守信激勵、失信懲戒機制的有效運用，能讓誠信者步步順利，失信者寸步難行，真正達到規(guī)范、震懾主體行為之目的。

6.加強從業(yè)素質(zhì)，打造監(jiān)管品牌

要熟練掌握運用國家現(xiàn)行招投標法規(guī)政策，牢固樹立公正執(zhí)法責任擔當意識。要不斷累積專業(yè)能力，樹立工程建設整體質(zhì)量概念，錘煉自身源于實踐高于實踐的專業(yè)素養(yǎng)。在電子信息化飛速發(fā)展，新工程業(yè)態(tài)不斷增多的新時代，更需要具備跨界思維的復合型人才。要能熟練應用現(xiàn)代科技手段開展招投標監(jiān)管事務，能運用招投標大數(shù)據(jù)、信用信息分析解決實際問題。著力加強監(jiān)管的品牌建設，要將責任擔當、政策把握、專業(yè)能力、分析處理問題能力、溝通能力、個人舉止形象這些特質(zhì)的提升，有意識地融入到日常監(jiān)管工作中。

五、結(jié)語

監(jiān)管是維護招投標公平秩序的重要力量。隨著社會的變革和進步，新的問題矛盾還會不斷產(chǎn)生。面對新挑戰(zhàn)，如何防患于未然，如何應對化解，讓招投標活動始終能沿著正確道路前行，是廣大招投標監(jiān)管從業(yè)者永遠的課題。

作者： 魏德君

作者單位：江蘇省連云港市公共資源交易中心

來源：《招標采購管理》