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2022-07-28
7月12日,國家發(fā)改委網站發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》(下稱“《方案》”),提出40余項推進新型城鎮(zhèn)化的措施,包括深化戶籍制度改革、分類推動城市群發(fā)展、完善城市住房體系、有序推進城市更新改造、加大內澇治理力度等內容。
《方案》指出:“總體主要目標是,到2025年,全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高,戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高,戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農業(yè)轉移人口市民化質量顯著提升,城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口”;《方案》還明確:“到2025年,超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解,大中城市功能品質進一步提升,小城市發(fā)展活力不斷增強,以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展”;《方案》要求:“城市可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全面劃定,新增建設用地規(guī)??刂圃?950萬畝以內,城市內澇治理取得明顯成效,城市燃氣等管道老化更新改造深入推進,能源資源利用效率大幅提升,城市黑臭水體基本消除,地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比率提高到87.5%,城市建成區(qū)綠化覆蓋率超過43%。系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的城市治理體系基本建立,治理能力明顯增強”。
長城證券表示,總的來說,“十三五”以來,中國新型城鎮(zhèn)化取得重大進展,城鎮(zhèn)化水平和質量大幅提升,2020年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.4%?!斗桨浮芬苍诰唧w措施上提出了五大部分,包括:加快農業(yè)轉移人口市民化;優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài);推進新型城市建設;提升城市治理水平;推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
那么根據(jù)《方案》,在后續(xù)“十四五”的城鎮(zhèn)化進程中有哪些值得關注的亮點?
深化戶籍改革
《方案》要求“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制,試行以經常居住地登記戶口制度。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制,確保外地與本地農業(yè)轉移人口進城落戶標準一視同仁。全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策,精簡積分項目,確保社會保險繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例,鼓勵取消年度落戶名額限制”。
可以說,深化戶籍制度改革是中國經濟社會發(fā)展的大勢所趨,“十四五”規(guī)劃曾明確提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制,試行以經常居住地登記戶口制度”,如今《方案》對此進一步明確,尤其是在落戶限制的城市規(guī)模上,又取消常住人口300萬以下的限制,以此加快農業(yè)轉移人口市民化,且加強完善農業(yè)轉移人口市民化配套政策,在深化戶籍制度改革上又邁出重要一步。
另外,在落戶制度中,還要“完善全國公開統(tǒng)一的戶籍管理政務服務平臺,提高戶籍登記和遷移便利度。依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,健全農戶‘三權’市場化退出機制和配套政策”。這些措施可以保障農民進城落戶中的利益銜接問題,免除農民進城落戶的“后顧之憂”。
促進協(xié)調發(fā)展
都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略是中國一直以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑,而促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展是本次《方案》的不一樣之處,其不僅延續(xù)了大城市的優(yōu)先發(fā)展基調,又兼顧中小城市甚至縣域的發(fā)展態(tài)勢,可謂對“城鎮(zhèn)化”的概念有了一個整體解釋。
首先,《方案》強調了要“分類推動城市群發(fā)展,增強城市群人口經濟承載能力,建立健全多層次常態(tài)化協(xié)調推進機制,打造高質量發(fā)展的動力源和增長極”,提出“有序培育現(xiàn)代化都市圈,依托超大特大城市及輻射帶動能力強的I型大城市,以促進中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))同城化發(fā)展為導向,以1小時通勤圈為基本范圍,培育發(fā)展都市圈”;且將兩項舉措融合,“健全城市群和都市圈協(xié)同發(fā)展機制”。
其次,要“提升大中城市功能品質”,“增強小城市發(fā)展活力”?!斗桨浮分赋鲞@兩者都須以產業(yè)帶動發(fā)展模式,依托資源稟賦和區(qū)位條件,培育發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)項目。
縣城重要載體
5月6日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》,該意見明確了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展目標和具體任務,并指出,縣城是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,而《方案》的落地再次明確了縣城城鎮(zhèn)化的重要性。
據(jù)統(tǒng)計,全國目前共有1800多個縣城,還有縣級市的城區(qū),截至2021年底,中國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人,縣城人口總計為1.6億,縣城人口占城鎮(zhèn)人口比重達到17.6%,另外,截至2021年,中國縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右,如果也加上這部分,那么縣城人口和縣級市區(qū)人口合并占城鎮(zhèn)總人口已達到27.5%。
以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設就是要“順應縣城人口流動趨勢,選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展,因地制宜補齊短板弱項,增強綜合承載能力,滿足農民到縣城就業(yè)安家需要”;并“推進縣城產業(yè)配套設施提質增效,完善產業(yè)平臺、商貿流通、消費平臺等配套設施。推進市政公用設施提檔升級,健全市政交通、市政管網、防洪排澇、防災減災設施,加強數(shù)字化改造,實施老舊小區(qū)改造。推進公共服務設施提標擴面,健全醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托育、文化體育、社會福利設施。推進環(huán)境基礎設施提級擴能,建設垃圾、污水收集處理設施,加強低碳化改造,打造藍綠公共空間”;另外,《方案》還強調,在建設中要更好發(fā)揮財政性資金作用,引導金融機構和央企等大型企業(yè)加大投入力度。高質量完成120個縣城建設示范地區(qū)示范任務。
過去中央一直聚焦沿海發(fā)達地區(qū)城市發(fā)展,著力凝聚一、二線城市城市群、都市圈戰(zhàn)略(譬如長三角城市群,粵港澳大灣區(qū)),而《方案》中對縣城城鎮(zhèn)化的舉措補齊了中央在全國城鎮(zhèn)化布局中的短板,從觀念上引導社會的發(fā)展眼光不只盯著大城市,進一步明確了縣城的重要作用,從而在公共政策上或引導更多的優(yōu)質資源落腳到縣城。
健全投融資機制
《方案》指出,健全投融資機制,需要“夯實企業(yè)投資主體地位,放寬放活社會投資”,需要“發(fā)揮政府投資引導作用和放大效應”,且“引導社會資金參與城市開發(fā)建設運營,規(guī)范推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,穩(wěn)妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點”。
可以看到,通過盤活存量資產和有效擴大投資是2022年繼國常會等多次中央重要會議提及后,再次在《方案》中給與強調。當前財政收入處于“收少支多”的局面,一方面受疫情的影響較大;另一方面受減稅退費制約。短期財政缺口問題可用結余資金、專項債、政策性金融工具等財政增量工具解決,但長期來看需要另找財政“水源”,而新型城鎮(zhèn)化的建設離不開財政尤其是地方政府財政的大力支持,因此,需要通過PPP和REITs等模式來“放寬放活社會投資”。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展
“十四五”定調的新型城鎮(zhèn)化不僅需要繼續(xù)發(fā)展“城市城鎮(zhèn)化”,提升“縣域、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”還需要兼顧城市和鄉(xiāng)村融合發(fā)展。
《方案》指出,在“穩(wěn)步推進農村土地制度改革”中需要“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革,加快推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證,探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現(xiàn)形式”;在“引導城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展”中要“推行科技特派員制度,推動規(guī)劃設計師、建筑師、工程師‘三師入鄉(xiāng)’,建立科研人員入鄉(xiāng)兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)制度,為鄉(xiāng)村建設行動提供技術支撐”;在“推進城鎮(zhèn)基礎設施向鄉(xiāng)村延伸”中要“統(tǒng)籌規(guī)劃各類市政公用設施,推動供水供氣供熱管網向城郊鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸,到2025年農村自來水普及率提高到88%,在有條件地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化”。
這次《方案》可以說是與之前中央頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》相對應的文件,是綱要下關于中國城鎮(zhèn)化領域的細化措施。另外,早在2014年,中央曾印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》,因此,《方案》也是規(guī)劃的再延續(xù),為后續(xù)指導中國城鎮(zhèn)化起到了提綱攜領的作用,也或將是中國城鎮(zhèn)化進程中里程碑式的文件。
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