重視標前標后監(jiān)管促進招標投標全程規(guī)范

作者： 四川省瀘縣發(fā)展和改革局 余 冰 黃曉冰 胡 能

招標投標制度在相關政府部門的推動下，國家投資工程項目的各方能較好遵守招標投標活動中的程序規(guī)定，基本能做到公開操作、規(guī)范運行。在實際操作過程中，多數(shù)人認為通過了招標投標程序，就不會出問題，疏于對“標前”、“標后”環(huán)節(jié)的重視，導致一些不規(guī)范問題的存在，結果造成很多人對招標投標制度持懷疑態(tài)度。為確保招標投標活動的嚴肅性、合法性、公正性，必須要重視“標前”準備、“標中”程序、“標后”跟蹤的監(jiān)管，才能全程有效規(guī)范工程招標投標活動，才能充分發(fā)揮招標投標的作用。近期，筆者對四川省瀘縣政府投資工程項目招標投標前后重點環(huán)節(jié)進行了調(diào)查分析，就如何進一步加強標前、標后監(jiān)管作了深入思考，并形成了初淺見解。

一、存在的主要問題

（一）標前存在的問題

1．建設單位規(guī)避招標。一是肢解工程，規(guī)避招標。將依法必須公開招標的工程項目化整為零或分階段實施，使之達不到法定的公開招標、比選規(guī)模標準。二是排斥競爭，規(guī)避競爭。有些業(yè)主認為通過公開招標、比選方式找不到理想的承包人，而采取以邀代招或直接委托承包人，特別是在工程前期選擇勘察、設計單位時，想方設法找借口搞邀請招標，或降低招標公告的廣泛性，縮小投標參與人范圍。三是隨意定義“應急工程”，規(guī)避招標。有的業(yè)主以時間緊迫、任務重大為借口，將工程定義為“應急工程”，只在小范圍發(fā)布招標公告，甚至直接確定承包人。四是以集體決策為幌子，規(guī)避招標。如以形象工程、慶典工程等理由為借口，以行政會議或聯(lián)系會議的形式確定承包人。五是以招商代替招標，這一新動向主要是在招商引資中，借口采取BOT形式，招標人直接將工程項目交給熟悉的客商，而不按規(guī)定開展公開招標投標。六是以“村民自治”、“民辦公助”項目為借口，規(guī)避招標。

2．標前準備工作不實。目前招標投標管理工作中普遍存在重“標中”監(jiān)管、輕“標前”準備工作的現(xiàn)象。一是不重視勘察工作。有的業(yè)主不懂基本建設程序，認為花費資金在勘察上比較冤枉，還不如多添一些設施。通?；◣浊г胰司幹萍儋Y料做應付，結果是設計單位以假設條件作為設計的基礎。二是設計深度不夠。有的設計單位直接套用規(guī)范，設計不詳，造成預算控制不準，也不能滿足業(yè)主的功能需求。三是設計與概、預算脫節(jié)。有的業(yè)主分別選擇設計單位和概、預算單位，造成預算單位對圖紙理解不夠，對施工工藝、施工流程或施工規(guī)范不熟悉，進而影響工程概、預算控制價。四是建設單位缺乏統(tǒng)籌。有的建設單位對基本建設程序認識不清，前期工作花費了大量的時間，影響整個項目的推進，并且對工程功能需求模糊，不能正確與設計單位溝通，也不組織專家對圖紙進行會審，造成在“標后” 邊施工、邊設計。

3．財政評審把關不嚴。目前，因財政評審專業(yè)人員很少，工程財政評審工作主要委托社會中介機構承擔，中介機構評審收入主要來源于對預算控制價審減額的一定比例，所以中介機構評審時基本以審減為主，基本不分析業(yè)主送審的預算是否存在漏項、錯項，不能較好地為業(yè)主在技術上把關，結果是工程量清單和招標控制價差錯較多，造成“標后”合同簽訂困難，施工中變更多，結算價遠遠大于中標價，招標投標的嚴肅性大打折扣。

（ 二）標后存在的問題

1．標后手續(xù)辦理不完善。一是合同不按時備案。確定中標人并訂立施工合同后，有的業(yè)主不在規(guī)定時限內(nèi)報招標投標管理部門備案，逃避監(jiān)督檢查,結果簽訂背離招標投標文件實質(zhì)內(nèi)容的合同。二是施工許可辦理滯后。少數(shù)建設單位往往以項目工期緊等為借口，在中標人確定后，有的連合同都沒有簽訂，就要求其馬上施工，造成施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)管手續(xù)滯后，違反了法定建設程序。

2．投標承諾人員不到位。項目經(jīng)理是受企業(yè)法定代表人委托對工程項目施工過程全面負責的項目管理者，是企業(yè)法定代表人在工程項目上的代表，其身份有著不可替代的重要性。然而我們在日常檢查中發(fā)現(xiàn)，項目經(jīng)理在工程施工過程中卻經(jīng)常難覓蹤影，他們往往是開工時來幾天，其余的施工就全交由施工人員或技術員甚至是“包工頭”全權負責。有的項目除項目經(jīng)理不在位外，投標時承諾到場的人員如施工人員、質(zhì)檢員、安全員、材料員等也整體不到位，比較典型地轉包了工程。由于轉包無人問責，進而加劇了投標人的圍標、串標行為，使工程項目質(zhì)量無法保證，必然留下安全隱患。

3．標后履約主體不規(guī)范。中標企業(yè)是合同的主要履約方，但是由于進入建筑市場門檻低，部分施工企業(yè)常常只為收取“管理費”而任意接受“包工頭”的掛靠，有的施工企業(yè)中標后直接將整個或部分項目轉包，有的將專業(yè)項目違法分包給不具資質(zhì)的單位進行施工，最終造成“一流隊伍中標、二流隊伍進場、三流隊伍施工”的局面，在施工過程中極易引發(fā)安全事故。

4．工程變更簽證不真實。由于建設單位在項目決策、施工管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗，缺乏科學決策，僅憑施工單位一面之詞就盲目變更設計內(nèi)容，造成工程款的大幅增加。有的工程變更內(nèi)容簽證不全、違規(guī)簽證。有的簽證不及時、事后補簽等，這些現(xiàn)象都在很大程度上影響了變更簽證的真實性和有效性，給國家和集體財產(chǎn)造成一定的損失。

5．監(jiān)管部門職能不到位。招標投標的監(jiān)管有效與否，直接關系到整個招標投標活動的健康發(fā)展。當前招標投標監(jiān)管主要存在以下問題：一是在“標后”監(jiān)管過程中行政缺位。長期以來，監(jiān)督部門看重對“標中”程序的監(jiān)管，對“標后”的監(jiān)管基本是睜只眼閉只眼，認為不管由誰來承建只要把工程完成就行了。二是同體監(jiān)督依然存在。比如水利、住建等部門既是業(yè)主，又是監(jiān)督部門，對“標后”監(jiān)管完全靠自覺，容易流于形式。三是政出多門，影響“標后”管理。如建設部門日常只管理房屋建筑和市政建筑類的施工隊伍，雖然水利、交通等行業(yè)的施工企業(yè)資質(zhì)由建設部門頒發(fā)，但是建設部門日常卻不對此類施工隊伍進行管理。再如建設部門制定了對違法轉包、分包的鑒別政策和施工現(xiàn)場人員的管理辦法，而其他行業(yè)部門卻沒有相關規(guī)定。四是部門缺乏聯(lián)動?！皹撕蟆北O(jiān)管是招標投標活動的延續(xù)，但涉及多個部門對中標人在招標投標活動中承諾是否到位進行管理，部門缺乏聯(lián)動性，后續(xù)監(jiān)督工作常出現(xiàn)真空，一些原本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題未能得到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正?！?

二、產(chǎn)生的原因

1．招標投標法制意識淡薄。盡管《招標投標法》已實施十多年，但是仍有一些人沒有樹立依法招標投標的意識。招標投標是利國利民的好事，那為什么規(guī)避招標的現(xiàn)象難以遏制呢？一是規(guī)避招標問題之所以存在，最根本的原因還是利益在作怪。對于某些負責項目建設的單位而言，招標投標是堵住他們?nèi)〉谩昂锰帯钡囊粋€重要環(huán)節(jié)，因而必然遭到一些人明里暗里的抵制和反對。二是工程業(yè)務依然是“僧多粥少”，競爭相當激烈，施工企業(yè)對參加招標投標能否中標心中無數(shù)，施工企業(yè)不惜采取行賄等非法手段進行“公關”，一些業(yè)主也為規(guī)避招標投標千方百計想辦法，試圖繞開招標投標程序。三是有的業(yè)主認為工程項目招標投標手續(xù)繁瑣，聽信某些施工企業(yè)的說辭，認為工程項目實行招標投標增加了建設項目的費用開支，就不走招標投標程序。

2．依法招標投標認識模糊。有些部門單位對政府工程“要招標”的認識已普遍趨于一致，但對“怎么招”的認識比較模糊。一是對招標的重要性認識有失偏頗，簡單地把招標看作一道程序和手續(xù)，重程序形式輕內(nèi)容實質(zhì)，重開工時間輕前期工作。二是對招標人是招標投標活動第一責任人的認識不夠，片面地認為責任主要在管理部門，混淆業(yè)主責任與管理部門責任的關系，對問題不能對癥下藥。三是對招標投標活動是利益博弈的本質(zhì)認識不清，處理與界定招標人利益、投標人利益與國家利益的關系不嚴肅、不科學。

3．市場誠信體系不完善。由于建設市場缺乏統(tǒng)一的涵蓋各類市場主體的誠信評價標準和完整的工程項目信息和市場主體信用記錄，未將信用評價作為投標資格審查條件和評標打分的重要依據(jù)，加之守信激勵和失信懲戒機制還不完善，因此誠信的約束作用難以發(fā)揮，招標人、投標人、評標專家以及中介機構等在進行招標投標活動中，其思想極有可能被一些關系、權力、金錢等左右，為獲取高額利潤或不當利益，在招標投標活動中難免發(fā)生弄虛作假和一些喪失道德的不誠信行為。

4．行政及部門保護突出。一是原本可用市場原則和市場機制來解決的問題，仍采用行政的方法來處理，不僅容易出現(xiàn)行政權力的滲透，而且輕視建設投資效益，一些工程項目招標投標表面上看是招標投標雙方在公平互利的基礎上進行的，但實際上由于來自各方面的行政權力的影響，在一定程度上消弱了建設單位的獨立自主權，使招標投標過程形同虛設、走過場。二是一些單位領導和主管部門，受地方保護主義的影響，直接指定施工單位，或搞對外封鎖、行業(yè)壟斷，影響招標投標活動的公平性，甚至還有少數(shù)項目，由單位領導出面將所攬工程再轉包、非法分包，強行推銷建筑(裝飾)材料。

5．查辦案件監(jiān)督執(zhí)法難。招標投標活動中出現(xiàn)的問題之所以屢禁不止，與我們對案件查處的難度和力度密切相關。一是權力運行缺乏規(guī)范、制約和透明度，權力濫用無法監(jiān)管。管理和服務部門、建設單位、施工單位各方，都有各自的權力范圍和較大的尋租空間。對于管理及服務部門，由于政府部門或領導干部利用權力干預和插手工程招標投標活動，從而使問題變得復雜化，結果就難以查證處理。一些建設單位，由于握有國家投資的使用權，支出多少與個人利益無關，因此國有資產(chǎn)流失或違反了國家法律法規(guī)，就很難追究具體人的責任。對于施工單位，由于工程項目中標后，層層轉包、分包，因此其中的行賄受賄、偷工減料等不法行為也就很難查證。二是在查處的過程中還存在著互相袒護、說情的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)查處不力、違紀違法者得不到懲處的問題。正是由于違紀違法的成本低、風險小，而所獲取的利益巨大，使得一些無視法紀、頂風作案等問題難以杜絕。

三、對策及建議

（一）“三個加大”整治標前存在問題

1．加大宣傳力度，樹立依法招標投標意識。政府及行政主管部門要增強法制意識和提高依法辦事水平，要結合實際，向工程主管單位、建筑企業(yè)和業(yè)主宣傳《招標投標法》等相關法律法規(guī)，重點宣傳違法的后果，結合案例，對他們進行警示教育，做到警鐘長鳴，把依法招標投標的意識真正建立起來，使大家深刻認識到進行招標投標的重要意義。

2．加大執(zhí)法力度，堅決禁止規(guī)避招標行為。認真執(zhí)行招標投標的有關法律、法規(guī)和制度，以國家投資項目為重點，嚴格核準招標范圍、招標方式和招標組織形式，確保依法應當公開招標的項目實行公開招標。任何單位不得以工期緊為由指定承建單位，不得以建設資金短缺需要有實力單位墊資為由指定承建單位，不得肢解工程建設項目來規(guī)避招標、虛假招標，要根據(jù)工程類別確定發(fā)包最小單位。對應當進入公共資源交易平臺實施招標的項目而未進入的，依法對該單位主要負責人和直接責任人從嚴處理。政府機關干部特別是領導干部及其家屬和身邊工作人員，不得以任何形式（暗示、授意、打招呼、遞條子、指定、強令等）干預、操縱招標投標活動，對違反紀律一經(jīng)查實的，一律從重處理。

3．加大準備力度，嚴格標前控制審核工作。一是堅持按基本建設程序辦事，認真做好工程建設前期準備工作。建設單位要認真做好建設項目方案階段的可行性研究工作，要對項目建設各方面的因素進行充分論證和科學研究，根據(jù)可能的財力確定可行的方案，并編制與方案相符的投資估算。杜絕草率論證、倉促上馬項目。還應當組織專家對設計方案能否滿足初步設計階段的控制概算要求進行預測論證。二是完善施工圖設計，保障招標前工程量清單及控制價編制的準確性與合理性。根據(jù)《建設工程工程量清單計價規(guī)范》的規(guī)定，施工圖紙是進行工程量清單編制的必要條件，因此招標投標管理機構要嚴格限定進行工程量清單的編制必須采用施工圖紙，堅決杜絕采用初步設計或擴大初步設計階段的圖紙進行編制。建設單位應首先建立巖土工程勘察報告事先送審制度，防止由于因勘察設計報告的原因導致整個設計出現(xiàn)重大質(zhì)量問題。其次要對設計單位提交的施工圖進行審查，建議有關部門結合建設部制定的施工圖設計編制深度規(guī)定，組織同級資質(zhì)或高于設計單位資質(zhì)的機構對施工圖是否違反強制性規(guī)定、是否存在技術漏洞、細節(jié)上（包括附屬工程等）的設計是否完整等進行詳細審查，審查通過則可以進行工程量清單的編制工作。審查不通過，則由原設計單位進行補充完善，直至達到規(guī)定要求為止。三是加強對中介機構的管理，合理區(qū)分財政審評中心與建設單位及其委托的中介機構招標控制價編制結果的責任。目前有一個普遍的錯誤認識，即認為凡是財政評審中心審核過的招標前工程量清單及控制價，只要出現(xiàn)偏差都由財政審評中心負責，這不符合建設項目建設單位負責制的原則。預算控制價的編制部門是建設單位委托的機構，對招標前工程量清單及控制價出現(xiàn)偏差負有不可推卸的責任。當然，財政評審中心在審核的過程中也應嚴把審核關，對工程的量和價合理審增、審減，杜絕建設單位和中介機構預算編制不準確的問題。對編制機構在編制過程中以及審核機構在審核過程中出現(xiàn)的問題，應追究其責任，這是保證招標前工程量清單及控制價審核質(zhì)量的一個有效辦法。

（二）“三個注重”治理標后存在問題

1．注重標后關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保合同依法履行。重點對200萬元以上的政府投資工程建設項目實施全過程跟蹤監(jiān)管，重點突出對合同備案、人員變更、現(xiàn)場核查、工程量變更、施工合同管理、竣工結算備案、資金結算等工程關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。嚴把合同備案關，發(fā)包人和承包人在簽訂《建設工程施工合同》后，要將合同副本提交到行政主管部門備案，凡未按規(guī)定進行合同備案或合同與中標價不一致的，不予簽發(fā)建設工程施工許可證。嚴把人員變更關，建造師（總監(jiān)）、主要施工管理人員（專業(yè)監(jiān)理工程師）無特殊原因不得變更，確需變更的，需提出變更申請，說明變更理由，經(jīng)業(yè)主同意后，報相關部門審批。嚴把現(xiàn)場核查關，由建設單位對施工企業(yè)的人員和機械設備進行核對，建造師、主要施工管理人員出勤率低于考核指標的，視情況給予處理。施工機具應按投標文件承諾按時、按標準到位，如果施工機具標準降低，應扣減相應費用。嚴把工程量變更關，設計變更和現(xiàn)場簽證，必須經(jīng)各方責任主體協(xié)商，簽字確認，若涉及提高造價，應由行業(yè)主管、財政、投資主管部門審批。嚴把施工合同管理關，行政主管部門及工程監(jiān)理單位要對合同完成情況進行跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和查處任意變更合同等違法違規(guī)行為，嚴把補充合同的鑒證審核關。嚴把竣工結算備案關，發(fā)包人在收到承包人提交的工程竣工結算文件后，應當委托具有相應資質(zhì)的工程造價咨詢機構進行審查，在規(guī)定期限內(nèi)提出書面意見，并報相關行政主管部門審查，不符合要求的不予備案。嚴把資金結算關，嚴格實行資金撥付直達施工企業(yè)基本賬戶制度，對國家投資項目限定由財政國庫集中收付中心直達，適時監(jiān)控資金到施工企業(yè)后的走向，斬斷非法資金鏈條。

2．注重推進誠信體系建設，實現(xiàn)市場規(guī)范運行。建立招標投標當事人誠信管理系統(tǒng)是規(guī)范招標投標市場的重要舉措，體現(xiàn)了政府職能的轉變。監(jiān)管部門要按照統(tǒng)一規(guī)則，分步實施的思路，結合行業(yè)和企業(yè)的特點，研究制定統(tǒng)一的招標投標信用評價指標體系，建立招標投標活動違規(guī)違法行為記錄系統(tǒng)，記錄招標投標當事人以及評標委員會成員的違法違規(guī)行為及其處理結果，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，使失信企業(yè)“一處失信、處處受制”，甚至被市場驅逐，把誠信記錄與經(jīng)濟杠桿相結合，有效改變當前違法違規(guī)成本過低的狀況。

3．注重違法違紀案件查處，加大責任追究力度。實行部門聯(lián)動機制，定期對工程建設項目履行招標投標手續(xù)的情況進行專項檢查，對擅自確定施工單位，串標、圍標，轉包、分包等行為，主動介入，嚴肅查處。運用執(zhí)法檢查、質(zhì)量跟蹤和社會監(jiān)督等多種手段，查找管理和監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，積極發(fā)現(xiàn)案源線索，加大對違紀違法案件的查處力度，嚴格責任追究，通過查辦案件推動工程建設招標投標相關制度的有效落實，確保工程建設項目招標投標無違規(guī)、無隱患。同時，針對案件中暴露出的問題，深入剖析，查找原因，采取措施，堵塞漏洞，及時提出政策建議。

綜上所述，要做好政府投資工程的招標投標工作，不僅要注重對“標中”的程序監(jiān)督，還應強化對“標前”的準備工作和“標后”的跟蹤工作。只有做到系統(tǒng)、全程監(jiān)管，才能發(fā)揮出招標投標應有的作用。