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二、服務簡介
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四、服務條款的修改及修訂
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五、用戶隱私制度
北京中采高科招標集團有限公司(中國招標采購網(wǎng))非常重視用戶信息的保護，在使用中國招標采購網(wǎng)的所有產(chǎn)品和服務前，請您務必仔細閱讀并透徹理解本聲明。一旦您選擇使用，即表示您已經(jīng)同意我們按照本隱私聲明來使用和披露您的個人信息，并接受本條款現(xiàn)有內(nèi)容及其可能隨時更新的內(nèi)容。
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（1）反對憲法所確定的基本原則的；
（2）危害國家安全，泄露國家秘密，顛覆國家政權，破壞國家統(tǒng)一的；
（3）損害國家榮譽和利益的；
（4）煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的；
（5）破壞國家宗教政策，宣揚邪教和封建迷信的；
（6）散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩(wěn)定的；
（7）散布淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪的；
（8）侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的；
（9）含有法律、行政法規(guī)禁止的其他內(nèi)容的。
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十七、 青少年用戶特別提示
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作者：華杰工程咨詢有限公司,
張雄勝、袁靜
編者按：公路是社會基礎設施，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此公路PPP項目的實施必須遵循相關PPP政策法規(guī)中提出的伙伴關系、收益共享、物有所值、公共利益最大化、合理分擔風險等新原則，并按照PPP新規(guī)定進行實施。
公路項目回報水平可參考行業(yè)或部門發(fā)布的統(tǒng)一的基準收益率、行業(yè)平均收益率或商業(yè)銀行中長期貸款利率，結合項目風險分配、利益共享條款等因素綜合考慮，并在公路PPP項目識別和準備階段確定。
對于公路PPP項目，收益不足可采用政府投資補助方式處理，超額收益可考慮通過降低收費標準、縮短收費年限、超出上限的部分歸政府所有、就超額利潤部分與項目公司進行分成等方式處理。
一、引言
公路行業(yè)是按照《公路法》和《收費公路管理條例》引進社會資本參與項目建設最早和投資規(guī)模最大的行業(yè)。隨著2004年《國務院關于投資體制改革的決定》的實施，要求放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公共事業(yè)及其他行業(yè)和領域，經(jīng)營性公路建設市場向社會資本放開，經(jīng)營性公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設、經(jīng)營和管理。這一時期的經(jīng)營性公路多為經(jīng)營性項目，一般采用BOT模式，由投資人依法組建的項目公司對項目的籌劃、資金籌措、建設實施、運營管理、債務償還和資產(chǎn)管理等全過程負責，自主經(jīng)營，自負盈虧。
黨的十八屆三中全會之后，為鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，國家陸續(xù)出臺了許多政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）政策法規(guī)。目前采用PPP模式的公路項目，大多為準經(jīng)營性項目。公路是社會基礎設施，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此公路PPP項目的實施必須遵循相關PPP政策法規(guī)中提出的伙伴關系、收益共享、物有所值、公共利益最大化、合理分擔風險等新原則，并按照PPP新規(guī)定實施。
盡管各部委關于推廣應用PPP的各類文件密集出臺，全國推廣應用PPP的熱潮一浪高過一浪，但是真正落地、順利實施的PPP項目并不多，主要原因之一是PPP項目參與方對PPP合同的核心要素認識水平差異較大，導致PPP項目合同可執(zhí)行性差。
PPP項目合同是政府與社會資本雙方圍繞特定項目所設定、變更、終止權利義務關系的協(xié)議。我們認為，解決公路PPP項目實際操作難以落地、難以順利實施的問題，核心是要充分討論和認識公路項目政府和社會資本合作（PPP）合同（簡稱“公路PPP合同”）若干核心要素，并在政府方和社會資本方之間形成共識，這個共識應作為政府和社會資本合作雙方博弈的規(guī)則基礎，也作為社會資本競爭的共同基礎。
二、公路項目PPP合同核心要素分析
（一）公路項目PPP運作方式
與其他基礎設施和公用事業(yè)項目不同的是，公路項目PPP受《公路法》和《收費公路管理條例》等法律、法規(guī)的約束，經(jīng)營性公路在約定的經(jīng)營期限屆滿后，應由國家無償收回。因為經(jīng)營性公路項目的土地使用權一般是政府無償劃撥的，在公路PPP項目合作期限內(nèi)，項目公司按《收費公路管理條例》的規(guī)定，擁有收費公路的權益包括收費權、廣告經(jīng)營權、服務設施經(jīng)營權，但并不擁有公路的所有權。
因此PPP模式中的建設-擁有-運營（BOO）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等運作模式，不適用于公路項目。收費公路使用的運作方式主要有建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）三種。
（二）合理回報
1.合理回報的依據(jù)
合理回報率也稱合理收益率，是企業(yè)、行業(yè)或投資者以動態(tài)的觀點所確定的、可接受的投資項目合理的收益水平，是投資決策者對項目資金時間價值的估值。
《公路法》規(guī)定，經(jīng)營性公路收費經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報的原則，由有關交通主管部門與投資者約定并按照國家有關規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長不得超過國務院規(guī)定的年限。
國家各部委出臺的PPP相關政策法規(guī)中也均提出“合理回報”的原則。例如，《交通運輸部關于印發(fā)全面深化交通運輸改革試點方案的通知》中提出，交通運輸部將按照國家投融資改革的要求，研究建立交通基礎設施特許經(jīng)營制度，統(tǒng)籌考慮特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等因素，研究制定特許經(jīng)營合同范本，逐步建立起收費價格動態(tài)調(diào)整機制、超額收益分成和超低收益補貼制度，保障投資者有長期、穩(wěn)定、合理的收益。
綜上所述，PPP項目中遵循“給予社會資本合理回報”的原則是被認可和支持的，而如何根據(jù)公路PPP項目的特點和實際需求界定合理回報率成為公路PPP合同中政府和社會資本共同關注的焦點。
2.合理回報水平的確定
《公路法》明確了“收回投資并有合理回報”的原則，但在具體公路項目中如何體現(xiàn)和運用這一原則，國家政策再無細化規(guī)定，各省在對此原則的把握運用上也存在差異。以已建高速公路為例，有的省份（湖北、北京、河北、云南等）考慮具體項目的投資和回報等因素核定不同收費標準，有的省份（遼寧、安徽、浙江等）按全省統(tǒng)一收費標準核定收費年限，但兩種方式均考慮了項目收回投資并有合理回報，但操作方式明顯不同。
國家出臺的PPP政策方面，財政部《PPP項目合同指南（試行）》中規(guī)定，項目公司在收回高速公路的建設成本和運營維護成本后，應獲得與同行業(yè)平均收益率相適應的合理收益回報；財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規(guī)定，合理利潤率應以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。
可以看出PPP項目的合理回報水平，不同的政策文件有不同表述，但對于公路PPP項目的合理回報水平由誰確定、確定哪些內(nèi)容、按什么程序確定并無明確規(guī)定。
追求利潤是企業(yè)經(jīng)營的主要目的，穩(wěn)定的合理回報是社會資本與政府合作的先決條件。公路項目PPP的回報水平是社會資本競爭的核心要素，是吸引社會資本參與公路項目投資的根本因素，需要政府及有關部門出臺明確的意見規(guī)范其內(nèi)容、確定方式及程序。收益率過高會損害社會公共利益；收益率過低則會影響運營服務的質(zhì)量，給公眾出行造成不便，也降低了社會資本與政府合作的積極性。
現(xiàn)階段，公路項目回報水平可參考行業(yè)或部門發(fā)布的統(tǒng)一的基準收益率、行業(yè)平均收益率或商業(yè)銀行中長期貸款利率，結合項目風險分配、利益共享條款等因素綜合考慮，并在公路PPP項目識別和準備階段確定。
3.回報指標的選擇
對于公路PPP項目，回報指標的選擇是確定PPP合作合同內(nèi)容的基礎數(shù)據(jù)之一。判斷公路PPP項目盈利能力的參數(shù)（指標）主要包括財務內(nèi)部收益率（FIRR）、總投資收益率（ROI）、項目資本金凈利潤率(ROE)等?？紤]到稅收因素和政府可能提供資本金補助的因素，建議按社會資本的財務基準收益率，即社會資本投入的自有資金所得稅后財務內(nèi)部收益率作為回報指標。對于社會資本為項目公司提供全部融資擔保的項目，也可以考慮按總投資收益率作為回報指標。
4.上限與下限
合理回報的合理性體現(xiàn)在一個合理的范圍，應該設置上限和下限。國家要求對參與PPP項目的社會資本給予合理收益，但不能是超額收益。回報率水平超出上限的，應視為超額收益，政府為保障社會公眾利益，應按照利益共享的原則處理；回報率低于下限的，政府為保證社會資本的利益，應按合同約定啟動價格調(diào)整機制或給予補貼。上限可以按項目地方財政能接受的最高回報率水平計算，下限可以考慮按社會資本能收回成本或無風險投資收益率水平計算。
需要說明的是，無論是上限還是下限，其前提一定是社會資本承擔其自身應承擔的風險，即因社會資本對其承擔風險控制不力產(chǎn)生的風險和損失，由其承擔。公路PPP合同應讓社會資本在控制好其承擔風險（如建設、運營風險）的情況下，能收回成本并有合理回報，但并不保證社會資本在未控制好其承擔風險時仍然能收回成本并有合理回報。
5.動態(tài)與靜態(tài)
合理回報水平應是動態(tài)的，而不是靜態(tài)的。靜態(tài)的回報水平在一段時間看來是合理的，但如情況發(fā)生變化，如通貨膨脹或通貨緊縮時，就會變得不合理。因此有必要在合同中建立回報水平動態(tài)調(diào)整的機制，以確保其始終運行在合理區(qū)間。
公路PPP項目可通過設定調(diào)整公式來建立回報水平與某些特定系數(shù)之間的聯(lián)動關系，以反映變動因素對回報水平的影響，當特定系數(shù)變動導致根據(jù)調(diào)整公式測算的結果達到約定的調(diào)整條件時，觸發(fā)調(diào)整程序，按約定的幅度調(diào)整。常見的調(diào)價系數(shù)包括：消費者物價指數(shù)、生產(chǎn)者物價指數(shù)、基準利率變動等。
6.合理回報與固定投資回報的區(qū)別
《基礎設施和公用事業(yè)特性經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內(nèi)容做出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。
上述規(guī)定中的固定投資回報與合理回報是有區(qū)別的，主要有以下幾個方面：
（1）固定投資回報排除了社會資本應承擔的風險。政府承諾對社會資本的投資給予固定回報，違反了政府和社會資本合作的風險共擔原則，是政府“兜底”的行為，最終將社會資本投資演變?yōu)檎畟鶆铡?/span>
（2）政府承諾固定投資回報違反了選擇社會資本的競爭、擇優(yōu)原則。固定投資回報水平未經(jīng)市場競爭產(chǎn)生，不是合理的市場回報水平。
（3）固定投資回報是靜態(tài)的，未考慮在不同時期進行動態(tài)調(diào)整的需要。在無風險投資收益率下行期間，社會資本的回報水平下調(diào)才合理；在無風險投資收益率上升期間，社會資本的回報水平也應相應上調(diào)才合理。
由此可見，讓社會資本有合理回報與不承諾固定投資回報并不矛盾，公路PPP項目要按有合理回報而不承諾固定投資回報的原則確定回報水平。
（三）收益不足的處理
1.收益不足的認定標準
PPP項目可分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營性項目，其收益能夠完全覆蓋項目全生命周期成本，無須政府再為項目提供補助。對于非經(jīng)營性項目，由于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本，其收益全部來源于政府。對于準經(jīng)營性項目，項目收益不足以覆蓋項目全生命周期成本，需政府提供補貼部分資金或資源，補貼的資金和資源即為項目補助。而目前采用PPP模式的公路項目，大多為準經(jīng)營性項目，對于此類項目，政府將根據(jù)公路PPP合同定期對項目建設、運營情況進行監(jiān)測，會同有關部門進行評價，認定項目是否屬于收益不足，并將評價結果與產(chǎn)品或服務價格或財政補貼相掛鉤，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務的質(zhì)量和效率。
2.收益不足的處理
《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》規(guī)定，在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目，根據(jù)不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。
對于公路PPP項目，政府可以考慮采用投資補助的方式處理收益不足，主要包括在建設期內(nèi)政府提供部分項目建設資金和運營期內(nèi)政府給予合理收益不足部分適當運營補貼兩種形式。通過政府為社會資本提供了一個合理的收益保障，不僅可以吸引更多的社會資本參與公路PPP項目，而且可以緩解項目公司的資金壓力，降低項目公司的收益風險。
（四）超額收益的處理
1.超額收益的認定標準
財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）規(guī)定，在一些情形下，使用者需求激增或收費價格上漲，將可能導致項目公司因此獲得超出合理預期的超額利潤。針對這種情形，政府在設計付費機制時可以考慮設定一些限制超額利潤的機制，包括約定投資回報率上限，超出上限的部分歸政府所有，或者就超額利潤部分與項目公司進行分成等。因此，對于超額收益（或超額利潤）的認定，核心是超出約定投資回報率上限。
2.超額收益的處理
對超額收益的處理，應充分體現(xiàn)PPP項目利益共享的原則?！秶鴦赵恨k公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》規(guī)定，項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）要求，設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。
對于公路PPP項目，可以考慮四種可行的方式處理超額收益，包括降低收費標準、縮短收費年限、超出上限的部分歸政府所有，或者就超額利潤部分與項目公司進行分成等。
（五）需求不足風險的劃分
1.需求不足是社會資本面臨的最大風險之一
在20至30年的長周期內(nèi)，公路項目的需求受未來社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、周邊路網(wǎng)情況、能源價格、出行方式選擇多樣化等諸多因素影響，難以在項目可行性研究階段準確預測。受限于公路項目收費標準采用政府定價方式和需要考慮使用者支付意愿和承受能力，其調(diào)整靈活性差。因此，需求風險是公路項目社會資本面臨的最大風險之一。合理劃分需求風險將直接決定社會資本合理回報能否實現(xiàn)。
2.需求不足風險的合理劃分
財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）明確規(guī)定，應注重體制機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。
《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
而《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》規(guī)定，使用者付費機制是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中，項目公司一般會承擔全部或者大部分的項目需求風險。
由此可見，政府政策在需求不足風險究竟應由社會資本承擔還是政府承擔的認識上也存在不一致。鑒于公路PPP項目的需求風險社會資本很難在短時間內(nèi)充分調(diào)查和預測，同時為了發(fā)揮社會資本在公路項目風險識別方面的主觀能動性，我們建議：社會資本和政府對需求評估較一致的項目，社會資本可承擔部分或全部需求不足風險；社會資本和政府對需求評估差異較大的，政府應承擔全部或部分需求不足的風險。
與此同時，對社會資本承擔部分或全部需求不足風險的公路PPP項目，按照風險和收益對等的原則，政府在對其合理回報水平的設定時應考慮適當提高。
三、結語
綜上所述，通過對公路PPP合同核心要素的分析，我們看到目前國家的政策文件對部分PPP合同核心要素的規(guī)定存在不一致、不明確的問題。建議政府主管部門結合《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等PPP政策法規(guī)，對目前公路PPP項目實施過程中存在的問題和風險進行總結研究，以問題為導向，在確定公路PPP項目合理回報水平、處理項目收益不足及超額收益的具體辦法、劃分需求不足風險等方面出臺具有指導意義的操作指南，編制適用于公路行業(yè)的操作細則，充分體現(xiàn)PPP項目“伙伴關系、利益共享、風險分擔”的特點，推動公路PPP項目真正做到可操作、能落地。
