對我國工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管體制演變的觀察

北京市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室 孫景怡
風(fēng)起于青萍之末，侵淫溪谷，盛怒于土囊之口 ，……
——宋玉：《風(fēng)賦》
一、招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)有監(jiān)管模式：一個頗有爭議的話題
對于我國招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)管問題，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》采取了授權(quán)國務(wù)院進行規(guī)定的辦法。2000年3月4日，中央機構(gòu)編制委員會辦公室制定、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》（國辦發(fā)[2000]34號）是規(guī)定我國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)管體制的當(dāng)前最權(quán)威的文件。按現(xiàn)行的職責(zé)分工，對于招投標(biāo)過程的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。也就是說，建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由其行政主管部門負(fù)責(zé)。
目前的這種監(jiān)管體制，可以說是一種綜合監(jiān)督為輔，各個部門分散監(jiān)管為主的體制（簡稱部門分散監(jiān)管），而在《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的早期立法過程中，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管似曾想設(shè)計一個統(tǒng)一的監(jiān)管模式。那么，為什么廢棄后者而選擇前者？時任國家發(fā)改委主任的曾培炎在《關(guān)于〈中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法（草案）〉的說明》中有明確的說明：“考慮到實行招標(biāo)投標(biāo)的領(lǐng)域較廣，涉及不少部門，不可能由一個部門對招標(biāo)投標(biāo)活動統(tǒng)一實施監(jiān)督，只能根據(jù)不同領(lǐng)域工程建設(shè)的特點，由有關(guān)部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分別負(fù)責(zé)對招標(biāo)投標(biāo)活動進行監(jiān)督。而且有關(guān)部門的職權(quán)劃分隨著政府機構(gòu)改革深化，還可能有所調(diào)整。”選擇部門分散監(jiān)管模式在立法時不能不說是有其合理性與現(xiàn)實針對性的，既可以回避制度設(shè)計的高難度和統(tǒng)一監(jiān)管與既有管理體制可能會產(chǎn)生的諸多交叉甚至劇烈沖突的巨大風(fēng)險，還可充分調(diào)動各個監(jiān)管部門的積極性，這也許是摸著石頭過河的道理在招標(biāo)投標(biāo)制度建設(shè)中的應(yīng)用吧！上述原因也是時至今日，部門分散監(jiān)管模式仍然存在并被擁護的重要原因。
但是，隨著部門分散監(jiān)管模式所引發(fā)的問題不斷暴露，針對它的批評也日漸增多。這些批評大抵可以按照這樣一種邏輯關(guān)系展開：部門分散監(jiān)管導(dǎo)致市場被人為地按行業(yè)分割；分割后的市場監(jiān)管為權(quán)力尋租留下空間而易滋生腐??；監(jiān)管部門為維護既得利益各自為政、相互制肘，造成法律法規(guī)的不統(tǒng)一和資源的浪費，并最終損害交易主體和社會的利益。
關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中存在問題的具體表現(xiàn)，國家發(fā)展和改革委員會主任馬凱在《在紀(jì)念〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實施五周年座談會上的發(fā)言》中有詳盡的描述：
一是招投標(biāo)活動中的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護屢禁不止。一些地方和部門違法設(shè)置投標(biāo)許可、資質(zhì)驗證、注冊登記等手續(xù)，越權(quán)指定招標(biāo)公告發(fā)布媒體，限制招標(biāo)公告發(fā)布范圍和地點。
二是重事前審批許可，輕事后監(jiān)督查處的傾向比較突出。一些行政監(jiān)督部門不履行監(jiān)督職責(zé)，招投標(biāo)投訴、舉報的渠道不夠暢通，投訴受理和處理機制不夠健全，致使不少規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)，串通招投標(biāo)的行為沒有得到及時懲處。
三是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部通過打招呼、遞條子甚至強行指定等方式，插手和干預(yù)招投標(biāo)。還有的部門及其工作人員違法直接參與招標(biāo)文件編制、投標(biāo)資格預(yù)審、標(biāo)底審查、評標(biāo)和確定中標(biāo)人，直接介入具體的招投標(biāo)活動，既是“裁判員”，又當(dāng)“運動員”，身份多重，利益糾纏。
四是政出多門、法制不統(tǒng)一的問題沒有根本解決。雖幾經(jīng)清理，但一些應(yīng)當(dāng)修改或者廢止的文件規(guī)定至今仍在執(zhí)行，新制定出臺的涉及招投標(biāo)的文件，也還存在違背《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的情況。
在行業(yè)保護和政出多門問題上，各個行業(yè)紛紛設(shè)置隸屬于自己管轄的專家?guī)旌陀行谓ㄖ袌鰡栴}頗受關(guān)注，對其指責(zé)多為人為割裂市場、造成資源的極大浪費等等。以四川省為例，四川省自1996年開始在建設(shè)系統(tǒng)建立工程交易中心，截止2004年，已建75個；國土資源系統(tǒng)建立土地交易市場130個；各級政府采購中心、政務(wù)服務(wù)中心都已建立或正在籌備招標(biāo)大廳；有的地方還在籌建產(chǎn)權(quán)交易市場。這些交易市場，各自為政，多頭建立，不僅造成了重復(fù)建設(shè)，浪費了大量錢財，而且不利于統(tǒng)一監(jiān)管。在這里以四川為例，并不是說四川的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管是糟糕的，恰恰相反，這說明他們已經(jīng)對此問題高度重視并已經(jīng)進行了統(tǒng)計和公開，這些數(shù)據(jù)在其他地方或者沒有引起重視，或者沒有統(tǒng)計，或者沒有公開。
有關(guān)學(xué)者認(rèn)為在我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，監(jiān)管權(quán)過于分散是主要問題并由此導(dǎo)致了監(jiān)管不力與市場秩序混亂等現(xiàn)象，而監(jiān)管權(quán)的分散主要表現(xiàn)在兩個方面，一是監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過于狹窄，缺少綜合性與全局性，彼此有內(nèi)在關(guān)系的領(lǐng)域或者行業(yè)往往被人為分割在不同的監(jiān)管機構(gòu)；另一個表現(xiàn)是統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)往往被分割在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與其他綜合政策部門或者執(zhí)法部門之間，使監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)被嚴(yán)重分割，監(jiān)管能力受到制約。借鑒這樣的研究成果來看招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管，上述兩方面表現(xiàn)皆有，前者如建設(shè)系統(tǒng)的監(jiān)管權(quán)在各地被分割在規(guī)劃管理委員會（規(guī)劃局）、建設(shè)委員會（建設(shè)局）、園林局等不同的部門；后者典型的例子則是招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門長期以來的監(jiān)管權(quán)之爭。支離破碎的監(jiān)管格局使得協(xié)調(diào)難度十分巨大，協(xié)調(diào)難度大、成本高又造成打造監(jiān)管合力的美好愿望只能停留在電腦硬盤、白紙黑字與人們的想象之中。
二、有關(guān)學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士的建議：統(tǒng)一是大勢所趨
對于部門分散監(jiān)管模式所存在的問題，有關(guān)學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士還是給予了應(yīng)有的關(guān)注，他（她）們也在不同場合不斷提出自己的建議。例如，南開大學(xué)何紅鋒教授認(rèn)為，招投標(biāo)法頒布之后，各個部門之間爭奪監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，最后的結(jié)果是各自為政，自己監(jiān)督自己。所有的政府采購項目實行統(tǒng)一監(jiān)管，應(yīng)該是大趨勢。中國社會科學(xué)院法學(xué)所的劉俊海先生也曾專門撰文分析統(tǒng)一監(jiān)管的可能性和必要性。四川省中外招標(biāo)與采購研究院院長劉志才呼吁當(dāng)前的招投標(biāo)管理應(yīng)從注重個案監(jiān)管的“撿爛蘋果”方式，盡快轉(zhuǎn)移到“檢查裝蘋果的籃子是否有問題”的制度建設(shè)上來，并提出了六條對應(yīng)措施。包括成立“國家招標(biāo)局”式的統(tǒng)一管理機構(gòu)；調(diào)整“中編辦”之行政監(jiān)督職責(zé)，將“中編辦”對項目的行業(yè)管理部門實施招投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工進行調(diào)整，國家、省、市、縣各級政府分別成立統(tǒng)一的“招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會”； 建立統(tǒng)一的評標(biāo)專家?guī)?；設(shè)立一個集中、統(tǒng)一的招投標(biāo)有形市場等。雖然，劉先生的建議也有值得商榷的地方，但他主張建立統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)的主張是不言而喻的。
同時，也可以不斷聽到業(yè)內(nèi)人士的呼吁：應(yīng)該建立一個涵蓋建設(shè)工程、設(shè)備采購、政府采購等多項內(nèi)容，并負(fù)責(zé)制訂和解釋法律、法規(guī)的招標(biāo)投標(biāo)政府行政監(jiān)管機構(gòu)。還有人把這種統(tǒng)一化監(jiān)管稱之為專業(yè)化監(jiān)管，同樣是把招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)的管理職能統(tǒng)一授予或委托給一個獨立的政府機構(gòu)集中進行日常管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)規(guī)則制定、備案監(jiān)督、后續(xù)檢查、違規(guī)處理等，為了與現(xiàn)行分行業(yè)管理的體制相一致，可以實行“綜合執(zhí)法，分口處理”等等。
這樣一種統(tǒng)一化的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管一般被認(rèn)為具有以下的優(yōu)勢：
首先，打破行業(yè)壁壘，提高工作效率。通過綜合性招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)建立，可打破現(xiàn)有的行業(yè)管理壁壘，合并原分散在不同行業(yè)中的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一管理。在綜合性的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)，可按照管理性質(zhì)分設(shè)不同的管理分支部門，按照各自的職責(zé)分頭進行監(jiān)管，徹底解決原先各部門分頭管理帶來的管理重疊和遺漏等問題。
其次，減少機構(gòu)設(shè)置，簡化辦事程序。通過綜合性招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)的建立，可合并職能重復(fù)的部門，減少機構(gòu)設(shè)置，防止部門之間相互推委、扯皮等情況的出現(xiàn)。同時，還可將原分布在各部門的辦事程序合并到一個程序中，達(dá)到統(tǒng)一政策尺度、減少工作環(huán)節(jié)、簡化辦事程序的目的。
第三，實現(xiàn)資源共享，提供有效服務(wù)。通過綜合性招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)的建立，可將現(xiàn)有的幾個招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)的資源實現(xiàn)共享，達(dá)到資源配置的最大優(yōu)化。同時，可建立起統(tǒng)一的評標(biāo)專家?guī)?，提高資源配置效率，避免目前各專家?guī)旄髯詾檎ゲ怀姓J(rèn)評標(biāo)結(jié)果等情況的出現(xiàn)。另外，也可為廣大的國內(nèi)外企業(yè)提供一個獲得項目完整信息、公平、有序地開展經(jīng)營活動的途徑。
三、招標(biāo)投標(biāo)管理體制在各地的實踐：一個走向統(tǒng)一的演變
1、四川
2003年6月26日，四川省在組織有關(guān)部門和部分經(jīng)濟學(xué)家進行了《建立科學(xué)有效的招投標(biāo)監(jiān)督管理體系》的課題研究后，根據(jù)有關(guān)專家的建議，四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于成立四川省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會的通知》（川委廳[2003]20號），文件規(guī)定：監(jiān)督委員會為非常設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各行政主管部門依法對全省工程建設(shè)項目、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、政府采購、國有產(chǎn)權(quán)交易等招標(biāo)投標(biāo)工作的監(jiān)督；制定全省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督工作的目標(biāo)任務(wù)；研究和解決招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督工作中的重大問題；督促、檢查、考核各地及有關(guān)部門落實有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的法律、法規(guī)、政策等工作。委員會主任由副省長擔(dān)任，成員包括了省監(jiān)察廳、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財政廳、國土資源廳、建設(shè)廳、信息產(chǎn)業(yè)廳、水利廳、衛(wèi)生廳、審計廳、政府法制等部門的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督委員會在省紀(jì)委（省監(jiān)察廳）下設(shè)辦公室作為辦事機構(gòu)。
2003年7月4日，四川省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會正式成立。同日，四川省省委副書記、副省長、招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會主任蔣巨峰在接受記者采訪時，就成立省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會的重要性和必要性、工作職責(zé)、工作重點等問題回答了記者的提問。在談到省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會及辦公室與行業(yè)主管部門的工作方式有何區(qū)別時，蔣巨峰談到：省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會及辦公室在工作“到位”的同時，也不“越位”。監(jiān)督委員會及辦公室成立后，各行業(yè)主管部門依然要按照國務(wù)院和省政府有關(guān)實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工，依法履行各自的行政監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)督委員會與各行業(yè)主管部門的監(jiān)督層次和手段迥然不同。招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人猶如“運動員”，行業(yè)主管部門猶如“裁判員”，監(jiān)督委員會猶如“裁委會”，“裁委會”主要是對“裁判員”的行為進行規(guī)范和約束。
2003年9月2日，蔣巨峰在省招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會第一次全體成員會議上發(fā)表了的講話，他進一步強調(diào)了成立招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會的重要意義：成立招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會，有利于推動四川的跨越式發(fā)展；有利于建立科學(xué)有效的招投標(biāo)監(jiān)督體系；有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗。同時，他當(dāng)然也意識到此項工作的難度，因而要求：各成員單位要顧全大局，既要相互支持，又要主動配合監(jiān)督委員會及辦公室的工作，按照監(jiān)督委員會的統(tǒng)一安排部署，落實全省統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督的各項規(guī)定，決不允許各自為政、各行其是、政出多門。
2003年，四川省招投標(biāo)監(jiān)督委員會共受理涉及招投標(biāo)的投訴784起，糾正違法違規(guī)行為4668起，立案查處500件，給予紀(jì)律處分73人，涉及處以上干部19人，避免經(jīng)濟損失5.27億元。2005年，四川省21個市州和117個縣（市、區(qū)）都已成立了招監(jiān)委和招監(jiān)辦。即使在這樣的工作力度下，四川省招投標(biāo)監(jiān)督委員會辦公室主任鄧波接受記者采訪時仍然認(rèn)為“權(quán)力和利益將仍是四川招投標(biāo)在2005年面臨的主要挑戰(zhàn)。”而筆者更愿意把這句話表述為“權(quán)力和利益是招投標(biāo)工作將面臨的永恒挑戰(zhàn)”。
2、浙江
毫無疑問，浙江省是全國政府各部門統(tǒng)一的招投標(biāo)平臺工作入手最早、做的最好的省份。2003年9月25日，浙江省在紹興召開了推進政府招投標(biāo)統(tǒng)一平臺建設(shè)工作現(xiàn)場會，紹興所建立的統(tǒng)一的招投標(biāo)中心引起了與會人員的極大關(guān)注。省領(lǐng)導(dǎo)對紹興等地建立統(tǒng)一的招投標(biāo)平臺的做法給予了高度評價：紹興等地將建設(shè)項目交易、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購等交易活動歸并集中，形成統(tǒng)一的有形市場，并實行統(tǒng)一監(jiān)管，被認(rèn)為是在全省乃至全國都是一項新的創(chuàng)造和改革，是創(chuàng)新政府管理體制、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的一項改革。在紹興會議上，浙江省還提出了具體的工作目標(biāo)：爭取明年（2004）上半年之前，全省多數(shù)地級市建立統(tǒng)一招標(biāo)平臺；明年（2004）年底前，各地級市和經(jīng)濟強縣（市）及有條件的縣（市）要建立統(tǒng)一平臺。
2004年4月21日，浙江省委、省政府在湖州召開了全省推進政府行政服務(wù)中心和招投標(biāo)統(tǒng)一平臺建設(shè)工作會議，專題部署行政服務(wù)中心和招投標(biāo)統(tǒng)一平臺建設(shè)任務(wù)。省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作了題為“深化發(fā)展、改革創(chuàng)新、規(guī)范提高、扎實推進政府行政服務(wù)中心和招投標(biāo)統(tǒng)一平臺建設(shè)”的重要講話。
在此次會議上，浙江對建設(shè)統(tǒng)一招投標(biāo)平臺的作用進一步統(tǒng)一了思想：統(tǒng)一招投標(biāo)平臺的建設(shè)，轉(zhuǎn)變了政府職能，提高了機關(guān)效能，密切了黨群關(guān)系，加強了廉政建設(shè)，有利于從體制、機制和制度上預(yù)防和治理腐??；有利于優(yōu)化公共資源配置；有利于確保質(zhì)量、節(jié)約投資。建立統(tǒng)一招投標(biāo)平臺，政府引導(dǎo)市場，市場公開交易，交易規(guī)范運作，運作統(tǒng)一管理，減少了利用工程發(fā)包、土地交易、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易貪污賄賂的誘因，使建筑工程、土地市場等領(lǐng)域違法違紀(jì)行為總體上呈逐年下降的趨勢。
同時，浙江省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對建設(shè)統(tǒng)一招投標(biāo)平臺的難度也有著清醒的認(rèn)識：此項工作涉及政府方方面面，是一項系統(tǒng)工程，是對現(xiàn)有行政管理模式的一項重要改革，是權(quán)力的再分配、利益的再調(diào)整、改革的再深化，當(dāng)前在發(fā)展和推進中存在著思想認(rèn)識不夠統(tǒng)一，工作體制尚未理順，監(jiān)管不夠到位，工作進展不夠平衡等問題，必須引起高度重視，采取有力措施，切實予以解決。
由此，在一年半的時間里，建設(shè)統(tǒng)一招投標(biāo)平臺在浙江全面鋪開，在網(wǎng)絡(luò)上只要稍進行檢索，浙江省有關(guān)市縣如寧波、麗水、青田、嘉興、金華等地的統(tǒng)一招投標(biāo)平臺文件和進展情況便可看到。浙江各地機構(gòu)設(shè)置方面的特點是從領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（招投標(biāo)工作監(jiān)督管理委會員）、監(jiān)管機構(gòu)（管理委員會辦公室）和操作機構(gòu)（招投標(biāo)中心）三個層面去構(gòu)成。在設(shè)立統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)中心的同時，設(shè)立政府采購招投標(biāo)市場監(jiān)督管理委員會作為政府采購招投標(biāo)市場監(jiān)督管理的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，管委會主任由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，計劃、監(jiān)察、建設(shè)、財政、審計、工商、國土、衛(wèi)生、交通、水利等各部門的主要負(fù)責(zé)人為成員，主要職責(zé)是對行政區(qū)域內(nèi)的工程建設(shè)交易、土地及礦產(chǎn)資源交易、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購的重大事項進行決策、協(xié)調(diào)、管理；設(shè)立政府采購招投標(biāo)市場監(jiān)督管理委員會辦公室（簡稱為監(jiān)管辦）為管委會下屬辦事機構(gòu)，監(jiān)管辦主任由政府辦分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任由監(jiān)察、計劃、財政、建設(shè)、國土、水利、交通等相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。
2005年12月23日，浙江省人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過了《浙江省招標(biāo)投標(biāo)條例》，并于2006年4月1日起施行。這部條例被認(rèn)為是一部提出了“五統(tǒng)一”要求的條例，如建立全省統(tǒng)一的招投標(biāo)統(tǒng)計、信用和公示制度；建立全省統(tǒng)一的、跨部門和地區(qū)的綜合性評標(biāo)專家?guī)欤唤ㄔO(shè)統(tǒng)一的省級招投標(biāo)統(tǒng)一平臺；建立統(tǒng)一的招投標(biāo)信息系統(tǒng)“浙江省招標(biāo)投標(biāo)網(wǎng)”；建立全省統(tǒng)一的招投標(biāo)行政監(jiān)督體系。至此，浙江招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管不僅走在了全國的前列，而且還以地方性法規(guī)的名義得到了確認(rèn)。
3、湖南株洲
2003年8月，株洲市委、市政府在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，為加強對招投標(biāo)的集中統(tǒng)一監(jiān)管，決定設(shè)立株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局，2003年9月11日，《株洲市人民政府辦公室關(guān)于株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局有關(guān)事項的通知》（株政辦發(fā)［2003］39號）下發(fā)。株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局被賦予的主要職能有：貫徹執(zhí)行國家、省有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)和政府采購的法律法規(guī)及政策，管理全市招標(biāo)投標(biāo)工作；負(fù)責(zé)建設(shè)工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)和政府采購招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督管理；核準(zhǔn)招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式，但“招投標(biāo)法”規(guī)定應(yīng)當(dāng)由項目審批機關(guān)核準(zhǔn)的除外。負(fù)責(zé)建設(shè)工程發(fā)包條件和發(fā)包資格的審核；負(fù)責(zé)對招標(biāo)評標(biāo)專家?guī)斓墓芾砗捅臼姓袠?biāo)代理機構(gòu)的行業(yè)管理；負(fù)責(zé)工程建設(shè)中和招標(biāo)投標(biāo)活動中違反招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)行為的執(zhí)法稽查；管理市招標(biāo)投標(biāo)交易中心；負(fù)責(zé)對本市各項專業(yè)工程招投標(biāo)工作的歸口管理。
文件同時要求：株洲市市區(qū)招標(biāo)投標(biāo)市場實行“同城合一”，城市各區(qū)不設(shè)招標(biāo)投標(biāo)市場。株洲市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有建設(shè)工程項目(含房屋、市政、園林綠化、裝飾裝修工程等)和所有專業(yè)工程項目(含交通、公路、鐵路、水利、電力、電信、信息、消防等)的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與其配套的重要設(shè)備、材料采購的招標(biāo)投標(biāo)活動，政府采購的招標(biāo)投標(biāo)活動，都必須在招標(biāo)投標(biāo)交易服務(wù)中心內(nèi)公開進行。建設(shè)項目和政府采購的招標(biāo)投標(biāo)活動由市招標(biāo)投標(biāo)管理局實施執(zhí)法監(jiān)督，專業(yè)工程項目的招標(biāo)投標(biāo)活動由各主管部門實施執(zhí)法監(jiān)督。
2003年10月11日, 《株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，市招標(biāo)投標(biāo)管理局的主要職責(zé)被規(guī)定為11項，內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制也已經(jīng)確定。2003年10月21日，株洲市人民政府辦公室頒發(fā)《關(guān)于市財政局和市招投標(biāo)局在政府采購活動中有關(guān)職責(zé)劃分的通知》，進一步明確了市財政局和市招投標(biāo)局在政府采購活動中的職責(zé)劃分。
至此，株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局作為全國第一家政府采購和招標(biāo)投標(biāo)基本統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)登上舞臺。筆者之所以說是基本統(tǒng)一，是因為專業(yè)工程項目的招標(biāo)投標(biāo)活動由各主管部門實施執(zhí)法監(jiān)督。
雖然也曾受到種種責(zé)難，我們可以看到，株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局的工作還是得到了業(yè)界很大的認(rèn)可，2005年6月和2006年4月，中國建設(shè)報先后以《打破地區(qū)封鎖、保護平等競爭，全方位開放激活株洲招投標(biāo)市場》和《“同城合一” 防治腐敗》為標(biāo)題對株洲市招投標(biāo)市場管理的工作創(chuàng)進行了報道。文中談到：株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局成立兩年多來，共完成招投標(biāo)項目1100多個，總造價70億元，通過招投標(biāo)，節(jié)約社會資金4.5億元。這些數(shù)字比該局成立前單純的房屋建筑工程招投標(biāo)市場最好時期增加了兩倍多。目前，株洲招投標(biāo)市場的獨特風(fēng)景，被業(yè)內(nèi)人士稱作“株洲現(xiàn)象”。自2004年以來，青島、哈爾濱、廈門、晉城、焦作、浙江余姚等20多個省市的領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)有關(guān)部門前來考察和學(xué)習(xí)株洲市招投標(biāo)機構(gòu)設(shè)置和管理工作，他們對株洲市的做法給予了高度評價。
4、中央政府機關(guān)
面對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中面臨的諸多難題、問題和各地風(fēng)起云涌的統(tǒng)一化實踐，中央國家機關(guān)也在行動。2005年9月1日，國家發(fā)展改革委會、監(jiān)察部、財政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、商務(wù)部、民航總局和國務(wù)院法制辦10個部門共同起草的《招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制暫行辦法》開始施行，該辦法第二條規(guī)定：“建立招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制旨在：(一)促進招標(biāo)投標(biāo)行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策規(guī)定的統(tǒng)一，形成合力，依法正確履行行政監(jiān)督職責(zé)；(二)及時、有效地解決招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督過程中存在的突出矛盾和問題，促進招標(biāo)投標(biāo)活動規(guī)范有序進行?！边@標(biāo)志著中央國家機關(guān)打造招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管合力的開始?！稌盒修k法》對招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制的組成部門、牽頭單位、職責(zé)范圍、工作形式、議事規(guī)則等內(nèi)容做出了規(guī)定。
2005年11月23日，招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制啟動會議召開。11個招投標(biāo)部際聯(lián)席會議成員單位主管招投標(biāo)工作的有關(guān)負(fù)責(zé)同志參加了會議。招投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制各成員單位的有關(guān)負(fù)責(zé)同志分別通報了本部門2005年招投標(biāo)工作情況和2006年工作設(shè)想。各成員單位一致認(rèn)為，當(dāng)前招投標(biāo)工作中熱點、難點問題單靠一個部門的力量難以很好解決。成立招投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機制非常必要，要充分利用協(xié)調(diào)機制這個平臺，解決招投標(biāo)工作方面突出存在的問題，建議突出解決好七個方面問題：一是串通投標(biāo)問題。二是經(jīng)營性項目招投標(biāo)問題。三是施工企業(yè)信用體系建設(shè)問題。四是加快注冊招標(biāo)師的工作。五是建立國家部委統(tǒng)一的評標(biāo)專家?guī)?，資源共享。六是加強對合同的后期管理和對合同執(zhí)行的監(jiān)管。七是對處理好公平與責(zé)任兼顧的問題、國內(nèi)招投標(biāo)法律法規(guī)與國際接軌等問題研究解決。
統(tǒng)一進程的另一個重要標(biāo)志是2005年9月10日中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會的成立。中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理曾培炎出席并講話。曾培炎副總理指出：目前，各行各業(yè)都有自己的招投標(biāo)體系，有的還按系統(tǒng)進行招投標(biāo)，相互之間缺乏一些共同的招投標(biāo)規(guī)范,這不利于實現(xiàn)充分競爭，也不利于資源的充分利用。成立跨行業(yè)、跨地區(qū)的招投標(biāo)協(xié)會，能夠把整個招投標(biāo)工作和招投標(biāo)體系很好地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)起來，為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。曾培炎副總理希望中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會能夠切實發(fā)揮三個方面的作用：一是起到招投標(biāo)行業(yè)自律、規(guī)范市場的作用；二是起到跨部門、跨地區(qū)綜合服務(wù)、整合資源的作用；三是起到政府與企業(yè)之間的橋梁紐帶作用。把招標(biāo)投標(biāo)視為一個行業(yè)并再三強調(diào)綜合服務(wù)與整合資源，這些不能不說是招標(biāo)投標(biāo)管理統(tǒng)一化的強烈信號。
而在中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會受國家發(fā)展和改革委法規(guī)司的委托、于2006年4月25日召開的《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第二次立法調(diào)研會上，各位代表所提出的立法意見和建議中，“完善行政監(jiān)督機制，明確執(zhí)法主體”名列建議之首，代表指出：當(dāng)前，招投標(biāo)行政監(jiān)督中存在兩個突出的弊端：一個是多頭管理，一個是同體監(jiān)督。建議制定條例應(yīng)在科學(xué)定位和理順各部門職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，強化招標(biāo)投標(biāo)的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督職能，明確執(zhí)法主體，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。
事實上，不止于上述部門或地方進行了招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)改革的探索。例如，河北邯鄲市已經(jīng)于2003年1月9日頒發(fā)了《邯鄲市人民政府關(guān)于成立邯鄲市招標(biāo)投標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，2005年5月25日，邯鄲市啟用該市目前唯一一家工業(yè)項目、基本建設(shè)貨物和重點項目招投標(biāo)交易場所——邯鄲市招標(biāo)投標(biāo)交易服務(wù)中心。
我們可以看到，招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一化監(jiān)管的風(fēng)已經(jīng)悄然起于青萍之末，一場招標(biāo)投標(biāo)管理體制改革的風(fēng)暴也許正在醞釀之中。
四、統(tǒng)一化進程：一條并不平坦的道路
招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的統(tǒng)一化進程毫無疑問將是一條充滿荊棘的不平坦之路，在株洲市招標(biāo)投標(biāo)管理局成立的時候，就有人指以這樣一個機構(gòu)的屬性與合法性等問題。事實上，無論是浙江、四川還是蘇州等地的統(tǒng)一化進程都是在當(dāng)?shù)馗邔宇I(lǐng)導(dǎo)的親自過問和督辦下才能得以進展，權(quán)力和利益部門并不會輕易退出他們的陣地!
如果細(xì)心的讀者仔細(xì)比一下上面四川和浙江模式與株洲模式的區(qū)別，就會發(fā)現(xiàn)問題，四川和浙江的做法是強調(diào)設(shè)立一個招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會及其辦事機構(gòu)和一個統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心，用蔣巨峰先生的話來講，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會及其辦事機構(gòu)就是設(shè)立一個“裁委會”，“裁委會”主要是對“裁判員”也就是監(jiān)管機構(gòu)的行為進行規(guī)范和約束。當(dāng)然，兩個地方的演變路徑有所不同，浙江采取的是由基層到高層的滲透式，而四川采取的是由高層到基層的推廣式。株洲模式與兩者不同，采取的是設(shè)立招標(biāo)投標(biāo)管理局的模式，即對“裁判員”直接進行改革，當(dāng)然，株洲也回避了一些矛盾，例如，專業(yè)工程項目的招標(biāo)投標(biāo)活動由各主管部門而非招標(biāo)投標(biāo)管理局實施執(zhí)法監(jiān)督。
那么，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管是否需要單獨設(shè)立一個“裁委會”？如果回答需要，那么，所有的政府監(jiān)管是否都需要設(shè)立一個“裁委會”？筆者的回答是不需要，因為，在我們的法律體系內(nèi)已經(jīng)有了相應(yīng)的解決辦法，即監(jiān)察審計、行政復(fù)議和行政訴訟等途徑。那么，我們又該如何來看待浙江和四川的變革？筆者以為，這實際上是向統(tǒng)一化演變過程中的路徑選擇問題，限于目前的法律法規(guī)的規(guī)定和變革具體監(jiān)管機構(gòu)也就是“裁判員”工作的難度，我們還不能或不宜直接在“裁判員”身上動手，但是又不能置“裁判員”問題于不顧，于是可以選擇對“裁判員”進行監(jiān)督，畢竟，防止監(jiān)管有關(guān)部門的腐敗是沒錯的，并且還可以先把活動的場地和服務(wù)統(tǒng)一了再說，先易后難，待時機成熟時再推進“裁判員”的改革。認(rèn)清了此點，我們對四川、浙江等地把招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督委員會作為辦事機構(gòu)的辦公室設(shè)在紀(jì)委或監(jiān)察廳也就不難理解了，也就會少一些“招投標(biāo)‘裁委會’是由兼職人員組成的‘兼職機構(gòu)’，其作用必然要打折扣?！钡蓉?zé)難了。
進行以上分析最主要的目的在于使讀者能看到招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管體制演變的難度。在這一過程中，我們還有很多問題需要回答，例如，作為一個社會主義國家，我們的公共采購與西方國家比范圍要寬的多，是否都由一個部門來監(jiān)管？如果統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)，應(yīng)當(dāng)由誰來行使？是新設(shè)立一個招標(biāo)投標(biāo)或說公共采購審查委員會還是現(xiàn)有的某一個政府部門？如何處理中央招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)與地方監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系？招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)如何與現(xiàn)有行業(yè)主管部門的職權(quán)銜接？國有企業(yè)的非生產(chǎn)性采購是否也要納入統(tǒng)一監(jiān)管？……。招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)的演變涉及到政府管理體制的改革，涉及到太多的權(quán)力與利益之爭，我們不能說演變之路“難于上青天”，但絕對可以說“行路難”。
也許有人擔(dān)心，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管權(quán)的爭斗是否會使得招標(biāo)投標(biāo)變成一個“我猜得到開始，卻猜不到結(jié)尾”的悲劇，統(tǒng)一化進程會否最終也只是“你方唱罷我登場”的鬧劇。但，我以為不然，朱蘇力先生在他的《制度是如何形成的》一文中曾談到：為如今眾多法學(xué)家、法律家贊美的司法審查制度的發(fā)生完全是一個歷史的偶然，是黨派間的爭權(quán)奪利、政治家的不共戴天的產(chǎn)物，是他們的激情和狡詐、他們的斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物，是他們追求各自利益的副產(chǎn)品?？梢姡瑺幎凡⒉槐厝粵]有好結(jié)果。同時，我們應(yīng)當(dāng)相信改革開放這些年來，國家和人民所積累的智識、經(jīng)驗、成就乃至對美好社會的渴望都會以巨大的慣性去推動社會的繼續(xù)進步，這其中，當(dāng)然也包括招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管體制的演變。也許，演變的成果也很有可能不是統(tǒng)一監(jiān)管而是一個更加美好的成果！但目前，我淺薄的智識和閱歷仍只能停留在統(tǒng)一監(jiān)管的模式上。我更愿意借用著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨的一句話來解釋我為什么有這樣的自信，那就是：“中國已經(jīng)趟過河流”。道路并不平坦，但我們確實有足夠的理由去相信：明天會更好！
五、結(jié)語：統(tǒng)一化的實現(xiàn)及后統(tǒng)一化時代的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管，也許才剛剛開始
何時實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的統(tǒng)一化？對于此問題，筆者可以作出一個大膽的預(yù)測，這個預(yù)測只能是一個附條件的回答，那就是：在中國加入WTO政府采購協(xié)議之前或一個略微滯后的日子里，而我希望是前者，因為那樣的話，我們國家的準(zhǔn)備會更充分一些。
如何實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的統(tǒng)一化？我想各地的實踐已經(jīng)給出了答案，按照先易后難、逐步推進的思路，先試驗性地設(shè)立一個各個部門參加的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理委員會，建立有關(guān)的協(xié)調(diào)機制，逐步統(tǒng)一各類交易中心作為服務(wù)機構(gòu)，在與現(xiàn)有管理體制不斷磨合中，有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度逐步完善后，統(tǒng)一監(jiān)管會瓜熟蒂落！當(dāng)然，也不排除類似于株洲的情況的出現(xiàn)。
一個總體上說來是有用、有益的制度也不是萬能的，不存在只有好處沒有缺點的制度，因此，招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一監(jiān)管并不意味著完美無缺，也許，在此制度背景下，還會出現(xiàn)更加觸目驚心的事情，但是，我們評價一個制度無論如何不能僅僅以個別事件的實質(zhì)性對錯為標(biāo)準(zhǔn)，而是要對一個制度作出總體上的利害權(quán)衡，而這種權(quán)衡是公眾在歷史中選擇的產(chǎn)物。
同時，社會的構(gòu)成在任何時候都不可能依賴某一個制度，而需要的是一套相互制約和補充的制度；這些制度不僅包括成文憲法和法律明確規(guī)定的，而且并且可能更重要的是包括了社會中不斷形成、發(fā)展、變化的慣例、習(xí)慣、道德和風(fēng)俗這樣一些非正式的制度。引用這段話，筆者只是想說明，統(tǒng)一化或者更加完善的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管模式的實現(xiàn)只能是招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作的一個新的開始，在未來的日子里，我們不僅面對著來自國內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)或說公共采購領(lǐng)域內(nèi)更加復(fù)雜的情況，而且還要面對來自國外的虎狼之師，監(jiān)管模式和有關(guān)法律法規(guī)的精神也需要不斷地完善并深深在人們的心中扎下根來。借用一句著名的廣告詞來表述統(tǒng)一化的實現(xiàn)在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管發(fā)展中所處的位置，那就是：我才剛剛上路噯！
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