提高招標文件質量應把好“十關”

　
政府采購招標文件的編制水平和編制質量是影響招標質量的一個重要因素。實踐證明，提高政府采購招標文件的質量，對提高政府采購招標工作的質量有著及其重要的作用。筆者根據(jù)多年來從事政府采購招標工作的經(jīng)驗，認為提高招標文件的質量，關鍵是要把好十個重要關口。
　　業(yè)務素質關。招標采購是一項綜合性和專業(yè)性很強的工作，涉及面廣，要用到的知識很多。編制招標文件，不僅要求工作人員有一定的文字綜合能力、語言表達能力、統(tǒng)籌安排能力，還要求工作人員必須準確掌握招標項目的內(nèi)容和要求，能夠準確適用相關法律法規(guī)。因此，要提高招標文件的編制質量，必須有一支具有較高水平和較強素質的專業(yè)隊伍，并有一批能夠精益求精、刻苦耐勞、素質過硬的工作人員，如果沒有這樣一支隊伍和這樣一批人員，要想提高招標文件編制質量就可能成為一句空話。而專業(yè)隊伍的建立，關鍵在于人員素質的提高，其中最重要的就是要加強對工作人員的培訓和學習。
　　作為采購機構，要按照組織招標采購工作和編制招標文件的客觀需要，有計劃地選派工作人員參加一些正規(guī)的業(yè)務培訓班;并可根據(jù)工作需要和可能，選派一些業(yè)務骨干到有關招標機構學習、鍛煉;要經(jīng)常組織人員認真學習《政府采購法》、《招標投標法》和相關法律、法規(guī)、規(guī)章和有關規(guī)范性文件，增強法律意識，提高貫徹落實相關法律法規(guī)規(guī)定的自覺性。同時，要開展對相關知識的學習，主要包括文化基礎知識、專業(yè)技術知識、經(jīng)濟貿(mào)易知識、生產(chǎn)生活知識，等等，按照建立專業(yè)化采購隊伍的要求，著力提高工作人員的理論水平、業(yè)務素質和專業(yè)技能，培養(yǎng)一批高素質的采購人員，從根本上解決編制招標文件的質量問題。
　　規(guī)范編制關?！墩袠送稑朔ā贰ⅰ墩少彿ā奉C布實施后，國家有關部門先后制定和出臺了一些行業(yè)招標管理辦法，使招標采購工作有了規(guī)范。但是，在招標采購工作中，由于從業(yè)人員對招標采購的政策法規(guī)認識了解不全面，招標采購機構片面追求效率和速度，致使一些招標項目的實施結果達不到預期的效果。這其中，與招標文件編制不規(guī)范有很大關系?，F(xiàn)實中，一些機構在編制招標文件時，使用的招標文件范本不統(tǒng)一，風格各異，有些是照抄照搬，而不考慮項目的實際情況，編制出來的招標文件形式多樣，在規(guī)范性上存在一定問題。因此，在編制招標文件時，必須經(jīng)過認真審核，仔細推敲，在邏輯上要嚴密，在文字上要簡潔清晰，在依據(jù)上要結合國家現(xiàn)行的有關法律法規(guī)和政策，在內(nèi)容上要符合招標項目的基本情況。這些基本要素，對于確保招標文件的規(guī)范性都是非常重要的。
　　在實踐中，有一些規(guī)范性的招標文件范本，編制招標文件時可以參照，使得招標文件的編制能夠達到高效、規(guī)范、有章可循。事實上，一個規(guī)范的招標文件范本不只提高了效率，更重要的是能夠全面、充分地反映一個國家或地區(qū)在某個具體行業(yè)領域招標采購的政策導向，在一定程度上還能大大加強招標采購活動的規(guī)范性，使招標采購活動能夠從招標文件方面得到進一步的規(guī)范，使之能夠嚴格依照法律、法規(guī)的規(guī)定實施。
　　前期準備。在實踐中，一些采購機構在編制招標文件時，基本上是在套用現(xiàn)成的招標文件范本，商務部分和程序部分基本上都是一成不變的，只是把采購人提交的項目內(nèi)容和要求以及項目的技術資料作為技術文件作以簡單替換，至于采購人提供的東西是真是假，是否存在錯漏，是否符合國家有關法律法規(guī)的規(guī)定，是否存在歧視性、傾向性問題或其他有悖于政府采購原則的條款，則不多過問，也不注意審查。這樣一來，使招標采購活動一開始就向不規(guī)范的方向傾斜，失去了公開、公平、公正的基本的前提。
　　我們說，招標文件是招標投標活動中所使用的書面法律性文件，是招標、投標、評標、定標的唯一依據(jù)，如果招標文件不規(guī)范，沒有質量，也就無法保證招標投標活動順利進行，招標工作質量就得不到有效保證。因此，作為政府采購采購機構，應根據(jù)采購人提交的項目采購資料，對項目從政策、資金、市場、技術、生產(chǎn)、銷售、服務等諸方面進行全方位、多角度的市場調研，為編制招標文件做好前期準備。在調研過程中，對一些專業(yè)性強、技術復雜的采購項目，可邀請有關方面的專家和技術人員進行論證、分析，進一步掌握采購人的采購需求，完善采購人的采購方案，為編制高質量的招標文件做好充分的準備工作。
　　明確需求關。為采購人的需求服務，是進行招標活動的目的之一。招標文件是在實施招標活動中所使用的書面法律文件，在形式和內(nèi)容上，必須全面反映采購人的實際需求，這是對編制招標文件的一個最基本的要求。在政府采購招標采購實踐中，有些機構在招標文件編制前或者編制過程中，沒有對采購人的需求進行了分析，所編制的招標文件沒有也不可能全面準確反映采購人的需求，對需求中的一些內(nèi)容描述不準確，設備及服務的技術指標參數(shù)、工藝方法、質量水平檔次要求、驗收標準、服務項目也不明確，造成投標人對招標文件的誤解。有時，投標人認為其高中低檔產(chǎn)品都可滿足要求，不知道應該以什么檔次的產(chǎn)品來作投標報價。
　　另外，在有些招標文件中，商務條款、使用環(huán)境、現(xiàn)場條件，甚至具體到交貨期、保修期等條件都不明確，這些因素都會影響到產(chǎn)品的配置和質量，影響到投標人的投標方案和正常報價。在招標文件中對這些問題沒有明確，招標文件就不可能準確反映采購人的實際需求，其結果不僅會給投標人編制投標文件帶來困惑，也會影響招標采購的成效和質量。
　　公平對待關。公平地對待每一個潛在的投標人，確保招標文件的所有條款無傾向性和歧視性是編制招標文件的一個最重要的要求。但在政府采購招標實踐中，往往會因為采購人針對項目需求或者因為種種原因提出了限制性條件，使得招標文件出現(xiàn)了不公平的規(guī)定，或者說有排斥潛在投標人的傾向。而作為采購機構來說，執(zhí)行公平性和無傾向性、無歧視性原則就會有一定難度。在實際工作中，傾向性有時表現(xiàn)比較明顯，例如在招標文件中注明的品牌、規(guī)格、型號等，而這樣的品牌、規(guī)格、型號只有個別商家具備投標資格條件，其它商家均沒有投標的資格條件;但有時候也是比較隱蔽的，如在產(chǎn)品的功能、技術參數(shù)、性能指標等方面的描述在形式上讓人直觀感覺不是很清楚，其傾向性和歧視性是不容易被識別的。
　　而無論是哪一種表現(xiàn)形式，如果這些有失公平性的條件被載入招標文件之中，就會影響到招標文件的公平性，進而影響到招標文件的質量，直至影響到招標采購的工作質量。要解決這個問題，筆者認為，可以建立一種咨詢論證制度，邀請有關專家進行集體分析、論證，如有必要，還可以采用預詢價、市場調查等其他方式，征求有關供應商的意見，確保招標文件規(guī)定條款的合法性、合理性以及公平性和無傾向性、無歧視性。
　　權益保護關。實施政府采購招標，必然會涉及到采購人和供應商利益問題，如何在招標過程中，既能保護采購人的利益，又能保護供應商的利益，使兩方的利益都能保護到，都不受到損害，是編制招標文件應當格外注意的重要問題。而在政府采購招標實踐中，在編制招標文件過程中供應商的權益被侵害的情況也會時有發(fā)生。
　　有時候，在編制招標文件時，把不應該有的特定技術條款寫入招標文件的必備條款，使大多數(shù)供應商失去了投標資格，實際上這是一種不公正的行為，是為了使某些人自己關心或者中意的供應商中標。這種做法是不合法的，更是不合理的，這不僅損害了廣大供應商權益，也損害了采購人的利益。還有一種情況，就是在編制招標文件時，對投標供應商的資格條件作了一些限制性規(guī)定，實際上這是用資格審查來排除有競爭力或外地的供應商前來投標的一種做法。
　　在招標過程中，招標人在招標采購活動開始前對供應商的資格進行審查，只有審查合格的供應商才能參與投標，不符合資格要求的供應商是不能參加投標的;或者在評標時由評委會審查投標人的資格，只有符合資格條件的供應商的投標文件是有效的，才能進入下一階段的評標，而不符合資格條件的供應商的投標文件是無效的，就會失去進入下一階段評標的資格。事實上，這些資格條件要求本身就是不合法也是不合理的。
　　實踐中，還有一種情況，就是正常的資格審查是符合規(guī)定的，但有時以此為借口故意抬高資格條件的門檻，或者增加不合理的內(nèi)容或條款，這樣做的結果不僅是損害了供應商的權益，同時也損害了采購人的利益，因為有時可能因此會使優(yōu)秀的供應商錯失中標機會，采購人買不到質優(yōu)價廉的商品及服務，而使本來就不具備能力和條件的供應商中了標，采購人買到的商品及服務不是質優(yōu)價廉的，其結果必然會給招標采購活動帶來風險。所以，在編制招標文件過程中，必須注意這些問題，在招標文件中所規(guī)定的內(nèi)容，不僅要合法，還要合理，更要保護各方采購當事人的利益不會受到損害。
　　信息公開關。政府采購的公開原則，主要是指采購信息要公開。而招標采購最關鍵的是要把招標采購信息公開化，讓所有參與投標的潛在供應商以及有關方面都能充分了解按照規(guī)定應該公開的采購信息。而事實上，在一些招標采購活動中，信息不公開或者不按照要求公開應該公開的信息的情況是存在的。有的采購機構為了迎合采購人的意圖，只把一部分采購信息予以公開，或者只讓一部分投標供應商了解采購信息，以實現(xiàn)自己的一己私利。如果出現(xiàn)了這種情況，就意味著招標采購活動有了信息風險。
　　在招標采購實踐中，信息風險是很容易產(chǎn)生的。這些信息風險主要表現(xiàn)為不完全信息風險、信息不對稱風險和信息遺漏風險。其中不完全信息風險主要表現(xiàn)為采購機構搜尋的市場信息不完全，而不完全信息將影響正確的采購決策，從而形成一定的風險。信息不對稱風險主要表現(xiàn)為采購人與采購機構的信息不對稱、供應商與采購人的信息不對稱、采購機構與供應商的信息不對稱，需要特別注意的是，由于人為因素，造成參加某一項具體招標采購的供應商獲得的信息不均等，更是造成招標采購不公平的一個重要原因。
　　不完善信息對稱制度的建設，是很難做到招標過程中公正評標的，也很難提高招標采購質量。由于信息不對稱，采購人或者采購機構可能容易上當受騙。信息遺漏風險主要是因為信息傳遞環(huán)節(jié)越多，信息遺漏的可能性越大，進而產(chǎn)生采購信息風險。如果采購信息發(fā)生遺漏，可能導致采購到的貨物或服務不能令采購人滿意，同時造成某些供應商的權益受到損害。所有這些信息風險，應最大程度地在招標文件中予以排除，并創(chuàng)造一個采購信息全面公開的信息平臺。一個有著較高水平的招標文件所產(chǎn)生的信息風險是比較小的，在編制招標文件時，一定要注意防范因信息不公開造成信息風險，以防因信息不公開影響到招標文件的編制質量，進而影響到招標采購工作的質量。
　　項目分包關。在招標采購過程中，常常會遇到一些采購項目因為內(nèi)容繁多、技術復雜、涉及幾個行業(yè)。對于這些項目，由一個供應商是很難獨立完成的，因為考慮到專業(yè)因素和技術因素，一個供應商不可能包攬一切。在招標采購實踐中，如果一個招標采購項目，是一個整體工程，在招標時需要按工藝或類別，分成幾個相對獨立的標段，也就是常說的分成幾個包，由不同的供應商共同來完成。這時，就需要在招標文件中明確說明項目的分包情況。比如，一個系統(tǒng)集成工程，需要有設備供應、網(wǎng)絡綜合布線施工、系統(tǒng)集成等;一個裝飾改造工程需要由建筑工程、裝飾工程、安裝工程、建材供應、裝飾材料、水電器材供應等，如還包含網(wǎng)絡部分，則還需要網(wǎng)絡設備、綜合布線、系統(tǒng)集成等;一個中央空調項目需分成風管及末端設備、主機、安裝施工等，其中還包括與土建施工的交叉施工安裝等。
　　對于需要分包的項目，在招標文件中必須把不同分包的項目內(nèi)容(包括設備、材料供應和施工)和技術要求載明。在確定分包時，除考慮項目因內(nèi)容、技術原因需要分包的外，還必須考慮投標人在一定時間內(nèi)的有限履約能力。有的項目在招標時，往往由于招標文件沒能明確指出分包界線，或者分包不準確，使得投標人對招標項目理解不透，造成投標內(nèi)容不完整，報價不準確，致使投標無效，被作為無效投標處理，即使不作為無效投標，也會給評標工作帶來很大難度，不僅帶來不必要的損失，還影響到招標質量和招標采購機構的信譽。因此，在編制招標文件時，必需考慮項目是否需要分包，對需要分包的項目，必須確保分包準確性，各分包的界線必須明晰，并有利于表述項目的基本情況，有利于供應商投標，有利于評委會評標。
　　標準制定關。評標，是政府采購招標過程中的一個重要環(huán)節(jié)。在評標時，評委會主要依據(jù)的是招標采購機構制定的評標辦法和評標標準。在一些項目的評標過程中，經(jīng)常會遇到這樣的情況，由于評標標準在招標文件中表述不清或不明確，或者在招標文件中就某一項設備的配置、性能及技術指標敘述不明確，各投標人在各自投標方案中選用配置不同，造成投標價差別較大，無法比較，給評標造成困難甚至無法評審。在政府采購招標實踐中，評標是反映招標質量的一個重要程序，而評標必須依據(jù)評標辦法和評標標準來進行。
　　一般來說，評標方法及標準是招標文件的一個重要組成部分，必須在招標文件中予以明確。但在有些機構編制的招標文件中，只是很簡單地規(guī)定了一些評標原則，至于詳細的評標標準基本沒有給定，有的是在開標之后才公布，或者是在評標過程中經(jīng)評標委員會研究后才確定了評標方法和標準，這樣做，明顯會有人為因素，使得評標有傾向性，存在不公正問題，其結果必然會影響到招標采購工作的質量。
　　因此，在編制招標文件時，必須按照國家有關招標的法律法規(guī)規(guī)定，把評標原則、辦法、標準在招標文件中載明，詳細規(guī)定評標的程序、方法和有關標準以及評標時所考慮的相關因素。如果是在開標以后由評委會進行供應商資格審查和投標文件有效性、符合性審查，以判定投標人的資格有效性，則在招標文件中應詳細規(guī)定資格及投標文件審查辦法。在招標文件中詳細規(guī)定評標辦法和標準，以取得公開透明的效果，確保招標采購工作質量，是目前通行的做法。有時，為了防止暗箱操作，評標程序、辦法、標準細則也應在招標文件中予以載明，并在評標過程中不得做任何更改。
　　審查論證關。招標文件編制完畢后，首先在招標采購機構的內(nèi)部，必須進行嚴格的審查。制作招標文件的人員必須對招標文件進行認真細致的修改、校對、審查，確認無誤后，按程序逐級上報上一級主管人員審定;作為上一級主管人員，對工作人員編制完成的招標文件應進行認真的閱讀、理解，了解招標文件的全部內(nèi)容，并按照招標文件的結構和要素以及相關組成部分的內(nèi)容，對招標文件進行修改、完善，確認無誤后，報機構主管領導審定簽發(fā);機構主管領導對下級報來的招標文件應進行認真的審閱，必要時還應召開有關人員會議，對招標文件進行討論、修改，以進一步完善招標文件，經(jīng)審閱或經(jīng)討論修改完善后才可正式確定招標文件的編制工作完成。在經(jīng)過嚴格的審查程序外，對編制完成的招標文件還應送采購人審閱，以征求采購人的意見。
　　這一步非常重要，因為在編制招標文件過程中，采購機構有可能對項目內(nèi)容和技術要求作了修改，與采購人當初提交的內(nèi)容和要求出現(xiàn)了不一致，采購人有理由知曉這些變化，并可對這些變化提出異議。招標文件經(jīng)過采購機構內(nèi)部嚴格的審查，并經(jīng)過采購人的審核、確認后，就可以認為完成了招標文件編制的全部過程，所編制的招標文件才成為正式的招標文件，這樣的招標文件才能正式對外發(fā)售。值得注意的是，在招標文件編制、審查過程中，如果有必要，應該邀請有關專家進行咨詢論證，或者召開咨詢論證會議，聽取專家和有關方面的意見。
　　如果要邀請專家論證，就得給專家充足的時間，讓專家全面了解采購項目，認真審閱招標文件，并充分發(fā)表意見;如果要召開咨詢論證會議，就要嚴格按照程序，召集有關人員參加，并讓每一位參加會議的人員都有發(fā)表意見的機會，使論證會有實實在在的內(nèi)容，起到實實在在的效果。要堅決糾正因時間不足而來不及讓專家發(fā)表意見或者把咨詢論證當成一種形式走走過程而已的現(xiàn)象，這就要求在編制招標文件過程中，要建立健全有效的招標文件審查、論證制度，把招標文件的審查、論證咨詢制度作為嚴把招標文件質量關的一項重要制度，長期堅持下去。
來源:中國招投標網(wǎng)