成熟高效的西班牙政府采購(gòu)制度

編者按：9月2日-22日，中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)培訓(xùn)團(tuán)對(duì)西班牙中央、大區(qū)政府采購(gòu)制度以及集中采購(gòu)的具體做法進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察?？疾炱陂g，重點(diǎn)與西班牙國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部政府采購(gòu)局進(jìn)行了交流、溝通，同時(shí)訪問了BUINSA集中供貨中心等部門，并在瓦倫西亞商會(huì)路易斯·易維斯商務(wù)學(xué)院（CA鄄MARA）進(jìn)行了為期一周的專門培訓(xùn)。培訓(xùn)團(tuán)成員認(rèn)為，西班牙政府集中采購(gòu)在完善法律體系、合理運(yùn)用采購(gòu)模式、提高采購(gòu)效率等方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)進(jìn)一步做好我國(guó)政府集中采購(gòu)工作具有積極的借鑒意義。為此，本報(bào)特刊發(fā)此次考察報(bào)告，以饗讀者。
西班牙政府采購(gòu)基本情況
統(tǒng)一集中的管理運(yùn)行模式和便捷高效的執(zhí)行辦理程序
西班牙政府采購(gòu)開始于1911年，經(jīng)過近100年的發(fā)展，各級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政策制定、預(yù)算管理、執(zhí)行程序等方面形成了統(tǒng)一集中的模式。中央和大區(qū)政府都制定了政府采購(gòu)相關(guān)制度規(guī)范，目前全國(guó)頒布實(shí)施的政府采購(gòu)法規(guī)大約有90個(gè)，但都要統(tǒng)一執(zhí)行《國(guó)家公共采購(gòu)法》（2007年）的規(guī)定?？傮w來看，西班牙政府采購(gòu)的特性主要體現(xiàn)在統(tǒng)一集中的管理運(yùn)行模式和便捷高效的執(zhí)行辦理程序，具體表現(xiàn)在：
（一）權(quán)責(zé)清晰的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。西班牙國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部為全國(guó)政府采購(gòu)工作的主管部門，并成立專門的政府采購(gòu)管理委員會(huì)，下設(shè)政府采購(gòu)局、政策咨詢司、供應(yīng)商評(píng)價(jià)司和監(jiān)督管理司，4個(gè)部門職能劃分清晰明確且相互制衡。政府采購(gòu)局負(fù)責(zé)中央政府集中采購(gòu)的具體執(zhí)行，并對(duì)各大區(qū)集中采購(gòu)工作進(jìn)行政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；政策咨詢司負(fù)責(zé)全國(guó)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的政策法規(guī)和制度辦法的制定、解釋；供應(yīng)商評(píng)價(jià)司負(fù)責(zé)供應(yīng)商資質(zhì)審查、注冊(cè)管理、等級(jí)評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)處罰等，年度評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)社會(huì)公示，政府采購(gòu)部門依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)立供應(yīng)商參加各類政府采購(gòu)項(xiàng)目的資格條件；監(jiān)督管理司主要對(duì)全國(guó)政府采購(gòu)執(zhí)行國(guó)家法律政策情況進(jìn)行定期檢查，并將檢查結(jié)果向社會(huì)通報(bào)。清晰合理的部門職能劃分為西班牙政府采購(gòu)工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。
（二）涵蓋廣泛的政府采購(gòu)范圍。確切來說，西班牙沒有政府采購(gòu)概念，所謂政府采購(gòu)指的是社會(huì)公共采購(gòu)，其采購(gòu)內(nèi)容和采購(gòu)主體范圍都非常廣。其一是采購(gòu)對(duì)象范圍大。西班牙《國(guó)家公共采購(gòu)法》強(qiáng)化和細(xì)化了公共投資領(lǐng)域（包括大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大批量物資采購(gòu)和公共服務(wù)管理等方面）執(zhí)行政府采購(gòu)的具體規(guī)定，使政府采購(gòu)延伸到社會(huì)公共行業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。目前，全部由政府出資和絕大多數(shù)由私人企業(yè)出資、交由國(guó)家管理且公民享用的公共設(shè)施及服務(wù)管理都已納入政府采購(gòu)范疇，包括納入政府公共部門預(yù)算的物品服務(wù)采購(gòu)和國(guó)家管理的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；其二是采購(gòu)人范圍大。法律規(guī)定必須執(zhí)行政府采購(gòu)的采購(gòu)人包括國(guó)家政府機(jī)關(guān)、公共管理和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)以及涉及水、電、石油等公共資源使用管理的所有其他實(shí)體。除此之外，各自治區(qū)、地方當(dāng)局、自治機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)也是納入政府采購(gòu)管理體系的采購(gòu)人。
（三）全國(guó)統(tǒng)一的運(yùn)行模式。在歐盟方針和西班牙法律體系約束指導(dǎo)下，已建立起整齊劃一、規(guī)范高效的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行模式。西班牙政府采購(gòu)運(yùn)行分為兩級(jí)機(jī)構(gòu)，由國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部下設(shè)政府采購(gòu)管理委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)政府采購(gòu)管理。政府采購(gòu)管理委員會(huì)下設(shè)政府采購(gòu)局負(fù)責(zé)中央集中采購(gòu)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部各大區(qū)派出機(jī)構(gòu)下設(shè)專門的政府采購(gòu)部門負(fù)責(zé)各大區(qū)集中采購(gòu)，大區(qū)以下行政層級(jí)參加所屬大區(qū)的政府采購(gòu)，不再單設(shè)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。分散采購(gòu)則由各部門內(nèi)設(shè)的采購(gòu)機(jī)構(gòu)單獨(dú)負(fù)責(zé)執(zhí)行。中央政府采購(gòu)局在政策制定、采購(gòu)模式等方面對(duì)各大區(qū)政府采購(gòu)起到輻射和指導(dǎo)作用，各大區(qū)可以參加中央政府的集中采購(gòu)，也可以按照中央政府采購(gòu)模式自行組織。
（四）成熟高效的采購(gòu)方式和程序。西班牙政府采購(gòu)方式目前主要有公開招標(biāo)、框架協(xié)議、限制性招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)話、內(nèi)部決定5種方式。其中，公開招標(biāo)采購(gòu)根據(jù)項(xiàng)目類型、實(shí)際應(yīng)用緊急程度和預(yù)算金額大小，適用于不同天數(shù)的項(xiàng)目公示期。例如：對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一般公示期為26天，但工期緊急經(jīng)審核同意的僅需公示8天；200萬歐元以上貨物采購(gòu)公示期為22天，但工期緊急經(jīng)審核同意的僅需13天；限制性招標(biāo)類似于我國(guó)現(xiàn)行的邀請(qǐng)招標(biāo)，不同的是公示期長(zhǎng)短也可根據(jù)實(shí)際應(yīng)用緊急程度調(diào)整。競(jìng)爭(zhēng)對(duì)話類似于我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，適用于項(xiàng)目需求復(fù)雜、需要經(jīng)過多輪談判不斷完善功能描述的項(xiàng)目，但評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)采用性價(jià)比法，而非低價(jià)中標(biāo)。內(nèi)部決定類似于我國(guó)現(xiàn)行單一來源采購(gòu)，適用于單次采購(gòu)金額在1.8萬歐元以下的項(xiàng)目?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)是西班牙政府集中采購(gòu)的唯一模式（本文第二部分將作詳細(xì)介紹）。值得注意的是，任何采購(gòu)方式在公示期上的調(diào)整都必須基于該項(xiàng)目采用網(wǎng)上公示信息和電子報(bào)價(jià)的方式。西班牙政府認(rèn)為，公開透明的信息發(fā)布渠道和方便快捷的電子報(bào)價(jià)系統(tǒng)使得縮短公示期、提高招標(biāo)效率成為可能。
（五）健全有效的供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系。西班牙經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部設(shè)立專門的供應(yīng)商評(píng)價(jià)司，對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商進(jìn)行年度商務(wù)和技術(shù)評(píng)價(jià)。商務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括企業(yè)注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)狀況、繳納稅收和解決就業(yè)4個(gè)方面；技術(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是企業(yè)承接合同能力和供貨服務(wù)能力。以上評(píng)價(jià)全部基于量化打分，商務(wù)評(píng)價(jià)占比40%，技術(shù)評(píng)價(jià)占比60%，按照企業(yè)最終得分歸屬相應(yīng)的供應(yīng)商等級(jí)，以決定該企業(yè)在下一年度能夠參與何種額度和復(fù)雜度的政府采購(gòu)項(xiàng)目。企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的任何有悖誠(chéng)信和合法經(jīng)營(yíng)原則的行為，都將作為重要因素直接導(dǎo)致企業(yè)降級(jí)。健全的供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系對(duì)創(chuàng)造有序競(jìng)爭(zhēng)和誠(chéng)實(shí)信用的政府采購(gòu)環(huán)境發(fā)揮了積極作用。
（六）三方參與的競(jìng)標(biāo)決定程序。西班牙沒有招標(biāo)公司，采購(gòu)形式有集中采購(gòu)和分散采購(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代表政府統(tǒng)一執(zhí)行集中采購(gòu)目錄內(nèi)采購(gòu)（法律強(qiáng)制執(zhí)行），而分散采購(gòu)內(nèi)容則可以由政府機(jī)關(guān)直接發(fā)標(biāo)采購(gòu)。與我國(guó)現(xiàn)行專家評(píng)審制不同，西班牙政府并未設(shè)立專門的評(píng)審專家?guī)?，而是采用圓桌會(huì)議評(píng)議制。圓桌會(huì)議由法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)三方面的專家顧問組成，且均從采購(gòu)人（集中采購(gòu)的采購(gòu)人為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，分散采購(gòu)的采購(gòu)人為直接發(fā)標(biāo)的政府機(jī)關(guān)）內(nèi)部產(chǎn)生。其中，法律專家一般是受聘于政府機(jī)關(guān)的顧問，負(fù)責(zé)審查投標(biāo)文件商務(wù)條款的法律合規(guī)性；經(jīng)濟(jì)專家一般是政府機(jī)關(guān)預(yù)算審批人員，負(fù)責(zé)控制項(xiàng)目預(yù)算和跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況；技術(shù)專家來自采購(gòu)貨物（服務(wù)）的使用部門，主要負(fù)責(zé)對(duì)投標(biāo)方案的技術(shù)符合性進(jìn)行審查。評(píng)議的具體步驟是：投標(biāo)人需提交商務(wù)、技術(shù)和價(jià)格3個(gè)投標(biāo)信封，并依次打開信封進(jìn)行評(píng)議，未通過商務(wù)審查的投標(biāo)不能進(jìn)入下一步評(píng)議程序。評(píng)議辦法分為最低價(jià)法和綜合評(píng)議法，其中報(bào)價(jià)信封最后開啟，評(píng)議成員在做出商務(wù)和技術(shù)評(píng)議結(jié)論前不能知悉各投標(biāo)人的報(bào)價(jià)情況。圓桌會(huì)議的三方均是來自或受聘于政府機(jī)關(guān)的行政人員，在項(xiàng)目評(píng)議過程中責(zé)權(quán)對(duì)等且責(zé)任歸屬清晰。
西班牙政府集中采購(gòu)的做法
政府集中采購(gòu)的唯一采購(gòu)方式為框架協(xié)議采購(gòu)
1968年，西班牙國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部設(shè)立了專門的政府采購(gòu)局，負(fù)責(zé)中央政府及下屬各部門（約2500家采購(gòu)人）政府集中采購(gòu)目錄以內(nèi)貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)，近3年來政府集中采購(gòu)額均在13億歐元左右，約占全國(guó)政府采購(gòu)總額的13%。西班牙政府集中采購(gòu)在執(zhí)行過程中處處體現(xiàn)了政府賦予集中采購(gòu)的行政管理職能，主要表現(xiàn)在：
（一）集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一代表政府實(shí)施采購(gòu)，是規(guī)范采購(gòu)行為、體現(xiàn)集中優(yōu)勢(shì)的先決條件。西班牙法律賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以采購(gòu)人的身份實(shí)施采購(gòu)，采購(gòu)項(xiàng)目統(tǒng)一簽訂三方合同，合同甲方為政府采購(gòu)局，乙方為使用方，丙方為供應(yīng)商。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)全權(quán)代表各采購(gòu)部門，完成采購(gòu)預(yù)算核準(zhǔn)、采購(gòu)程序制定、成交供應(yīng)商確定、采購(gòu)合同簽署和出具支付憑證的全過程，通過集中采購(gòu)手段形成從財(cái)政預(yù)算下達(dá)到支付的一個(gè)鏈條，有利于統(tǒng)一監(jiān)督跟蹤財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，從根源上切斷使用方和供應(yīng)方在采購(gòu)環(huán)節(jié)的關(guān)系，有利于規(guī)范采購(gòu)行為和預(yù)防腐敗，杜絕各類規(guī)避集中采購(gòu)情況發(fā)生。
（二）采購(gòu)方式和執(zhí)行程序單一，為發(fā)揮政府采購(gòu)的預(yù)算支出管理職能創(chuàng)造條件。西班牙政府集中采購(gòu)的唯一采購(gòu)方式為框架協(xié)議采購(gòu)，近似于我國(guó)現(xiàn)行協(xié)議供貨與邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式的結(jié)合。具體做法是：由政府采購(gòu)局通過公開招標(biāo)方式確定框架協(xié)議名錄（2009年名錄內(nèi)產(chǎn)品包括辦公設(shè)備及其外包服務(wù)、辦公家具、公務(wù)用車、安防系統(tǒng)、醫(yī)療器械及藥品等約7萬種商品），單次采購(gòu)額在13萬歐元以下的，可以在框架協(xié)議范圍直接選擇1家供應(yīng)商進(jìn)行采購(gòu)；超過13萬歐元不足100萬歐元的，要在框架協(xié)議范圍內(nèi)選擇至少3家公司進(jìn)行談判后擇優(yōu)采購(gòu)（可以選擇最低價(jià)或最高性價(jià)比成交）；超過100萬歐元的采購(gòu)，必須在框架協(xié)議范圍內(nèi)邀請(qǐng)所有該類產(chǎn)品的供應(yīng)商進(jìn)行限制性招標(biāo)，通過綜合評(píng)價(jià)確定最高得分者成交?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)實(shí)行網(wǎng)上核準(zhǔn)制，即采購(gòu)人在執(zhí)行采購(gòu)前必須將項(xiàng)目詳細(xì)信息及擬采用合同通過電子方式申報(bào)政府采購(gòu)局，進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算核準(zhǔn)（即該項(xiàng)目是否嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算）和經(jīng)濟(jì)適用性核準(zhǔn)（即所采購(gòu)貨物服務(wù)是否物有所值，適用部門需求）。政府采購(gòu)局內(nèi)設(shè)合同管理部，專門進(jìn)行項(xiàng)目合同審核，每天執(zhí)行框架協(xié)議合同約100個(gè)。單一的采購(gòu)方式和合同執(zhí)行程序使西班牙政府通過集中采購(gòu)手段對(duì)各部門財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況了如指掌，有效發(fā)揮了財(cái)政支出管理職能。
（三）長(zhǎng)達(dá)3年的框架協(xié)議有效期和配套的產(chǎn)品更新機(jī)制，為甄選優(yōu)質(zhì)供應(yīng)資源、培育穩(wěn)定的政府采購(gòu)市場(chǎng)提供保障。西班牙框架協(xié)議的執(zhí)行有效期為3年，即通過公開招標(biāo)的綜合評(píng)分法確定未來3年的供應(yīng)商范圍和當(dāng)期中標(biāo)產(chǎn)品及價(jià)格，并在執(zhí)行有效期內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品和價(jià)格的動(dòng)態(tài)管理。中標(biāo)供應(yīng)商可以根據(jù)市場(chǎng)情況變化申請(qǐng)對(duì)中標(biāo)產(chǎn)品進(jìn)行一對(duì)一的替換，具體規(guī)則是：每個(gè)季度末，允許中標(biāo)供應(yīng)商提出替換申請(qǐng)，評(píng)分系統(tǒng)按照本期框架協(xié)議既定的評(píng)分規(guī)則，根據(jù)新產(chǎn)品的報(bào)價(jià)、技術(shù)性能變化重新演算該款產(chǎn)品得分，若替換產(chǎn)品綜合得分高于原產(chǎn)品，則本次替換申請(qǐng)批準(zhǔn)執(zhí)行。相對(duì)較長(zhǎng)的協(xié)議有效期和與之配套的產(chǎn)品補(bǔ)充更新機(jī)制，有利于增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力、培育誠(chéng)信有序的政府采購(gòu)環(huán)境，同時(shí)緊跟市場(chǎng)變化，鼓勵(lì)供應(yīng)商提供當(dāng)前性價(jià)比最高的產(chǎn)品供政府部門選用。
（四）集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)執(zhí)行情況定期調(diào)整集中采購(gòu)目錄，提高了執(zhí)行政府集中采購(gòu)的科學(xué)性和適用性。西班牙政府集中采購(gòu)目錄由政府采購(gòu)局提出，并以國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)令形式簽發(fā)?？蚣軈f(xié)議有效期內(nèi)，政府采購(gòu)局根據(jù)每年執(zhí)行情況提出目錄調(diào)整意見，報(bào)請(qǐng)部長(zhǎng)同意后發(fā)布。法律賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)變更調(diào)整采購(gòu)目錄的職能，以各采購(gòu)部門的年度采購(gòu)計(jì)劃為依據(jù)，緊密結(jié)合實(shí)際采購(gòu)的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，考慮每類產(chǎn)品實(shí)際采購(gòu)數(shù)量大小、框架協(xié)議執(zhí)行難易程度等因素，進(jìn)行集中采購(gòu)目錄的增添和刪減。
（五）高度重視電子化建設(shè)，有利于提升政府集中采購(gòu)工作水平。西班牙政府集中采購(gòu)網(wǎng)上操作全部采用電子簽名技術(shù)。電子簽名系統(tǒng)由國(guó)家造幣公司提供，統(tǒng)一為電子系統(tǒng)的PDF文件加密，保證政府采購(gòu)當(dāng)事人的身份真實(shí)和采購(gòu)數(shù)據(jù)安全，賦予網(wǎng)上采購(gòu)法律上的有效性。同時(shí)，西班牙政府集中采購(gòu)使用了產(chǎn)品統(tǒng)一編碼體系，每款中標(biāo)產(chǎn)品都有唯一與之對(duì)應(yīng)的商品代碼，方便產(chǎn)品檢索和管理。
工作啟示
西班牙政府采購(gòu)法律賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以采購(gòu)人的身份組織采購(gòu)活動(dòng)、簽訂采購(gòu)合同
西班牙政府采購(gòu)在采購(gòu)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律定位、運(yùn)行模式等方面都有一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，主要工作啟示有：
（一）西班牙政府采購(gòu)強(qiáng)化了政府公共管理職能。西班牙政府不僅通過對(duì)政府通用貨物和服務(wù)的統(tǒng)一購(gòu)買，發(fā)揮了規(guī)范采購(gòu)行為、降低行政成本的作用，更通過強(qiáng)制實(shí)施政府采購(gòu)手段，強(qiáng)化了政府公共投資建設(shè)管理職能。按照西班牙《公共采購(gòu)法》規(guī)定，本國(guó)保險(xiǎn)、稅務(wù)、水力、電力、通訊、交通等公共利益相關(guān)行業(yè)超過13萬歐元的投資項(xiàng)目，必須執(zhí)行政府采購(gòu)。相比之下，我國(guó)政府采購(gòu)尚未涉足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，納入政府采購(gòu)范圍的不少國(guó)家投資重點(diǎn)項(xiàng)目仍游離于政府采購(gòu)管理范圍之外。
（二）西班牙政府采購(gòu)賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)必要的法律地位和管理職能。西班牙政府采購(gòu)法律賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以采購(gòu)人的身份組織采購(gòu)活動(dòng)、簽訂采購(gòu)合同，使集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)有能力約束政府采購(gòu)各方當(dāng)事人依法采購(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)法律政策的具體執(zhí)行者，是財(cái)政預(yù)算支出的中間鏈條和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政府采購(gòu)工作中發(fā)揮著協(xié)調(diào)各方的樞紐作用，法律應(yīng)賦予其對(duì)等的權(quán)力和職能。相比之下，我國(guó)現(xiàn)行法律將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定位成代理機(jī)構(gòu)，只能被動(dòng)接受采購(gòu)人委托實(shí)施采購(gòu)。這樣的法律定位直接導(dǎo)致集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)采購(gòu)部門和供應(yīng)商毫無權(quán)威性和約束力，實(shí)際采購(gòu)分散多樣，規(guī)避集中采購(gòu)問題突出，國(guó)家政策很難逐一落實(shí)到位，集中效益尚未有效發(fā)揮。
（三）西班牙政府采購(gòu)普遍采用框架協(xié)議方式?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)是西班牙政府采購(gòu)最為重要的一種采購(gòu)方式，在西班牙全國(guó)政府采購(gòu)金額占比超過35%。他們認(rèn)為，框架協(xié)議采購(gòu)具有不可替代的優(yōu)越性。其一是節(jié)約成本，采購(gòu)成本主要包括資金成本、時(shí)間成本和人力成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西班牙中央政府框架協(xié)議采購(gòu)的資金節(jié)約率約為10%，超過全國(guó)政府采購(gòu)7.8%的節(jié)約率；框架協(xié)議的采購(gòu)周期約為15天，約為公開招標(biāo)等其他采購(gòu)方式耗費(fèi)時(shí)間的1/3；相比一單一做，參加框架協(xié)議采購(gòu)的供應(yīng)商平均節(jié)省300萬歐元的綜合折算成本；其二是方便管理，西班牙政府采購(gòu)?fù)ㄟ^框架協(xié)議模式有效監(jiān)管采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃的執(zhí)行，有力整合政府采購(gòu)供應(yīng)資源，培育了一大批合法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)實(shí)守信的供應(yīng)商，創(chuàng)建出依法采購(gòu)、按章辦事的采購(gòu)環(huán)境，有利于建立政府穩(wěn)定、有序、經(jīng)濟(jì)、高效的供貨渠道。相比之下，我國(guó)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)在采購(gòu)范圍、采購(gòu)金額、執(zhí)行力度方面仍處于起步階段，需投入更多配套制度和人員力量推進(jìn)完善。
（四）西班牙政府采購(gòu)有一支專業(yè)的采購(gòu)隊(duì)伍。以西班牙中央政府采購(gòu)局為例，該機(jī)構(gòu)是45人公務(wù)員編制的行政機(jī)關(guān)，內(nèi)設(shè)合同部、技術(shù)部和信息部三部門，合同部負(fù)責(zé)合同審核管理，技術(shù)部負(fù)責(zé)集中采購(gòu)目錄調(diào)整及框架協(xié)議招評(píng)標(biāo)，信息部負(fù)責(zé)信息化建設(shè)相關(guān)工作，各部門人員相對(duì)穩(wěn)定。清晰的專業(yè)分工、大量的培訓(xùn)課程和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)培養(yǎng)了精通法律、經(jīng)濟(jì)和熟知采購(gòu)需求、產(chǎn)品性能的一支采購(gòu)隊(duì)伍。從學(xué)習(xí)考察情況看，各大區(qū)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以及各部委自行采購(gòu)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部分工基本相同。全國(guó)統(tǒng)一的運(yùn)行模式為西班牙政府采購(gòu)培育了一支強(qiáng)有力的采購(gòu)隊(duì)伍，有力保障了采購(gòu)事業(yè)快速發(fā)展。
工作建議
完善配套制度，賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)必要的法律地位和職能，擴(kuò)大集中采購(gòu)的范圍
借鑒西班牙政府采購(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)工作實(shí)際，對(duì)推動(dòng)完善我國(guó)的政府集中采購(gòu)工作提出以下建議：
（一）完善配套制度，賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)必要的法律地位和職能。我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定位成采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在實(shí)施采購(gòu)過程中僅有組織采購(gòu)程序的責(zé)任，缺乏任何法定職能對(duì)各方當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督制約。從政府集中采購(gòu)實(shí)踐看，由于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)只能被動(dòng)接受采購(gòu)人委托,加之目前具有的法律地位，導(dǎo)致集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)很難做到公平、公正地對(duì)待和處理各類采購(gòu)項(xiàng)目，甚至還有大量集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目因采購(gòu)人不委托而游離于集中采購(gòu)管理范圍之外。建議在制定《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》時(shí)能夠明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)執(zhí)行主體的地位，賦予其必要的組織實(shí)施和執(zhí)行管理職能。
（二）提高集中度，擴(kuò)大集中采購(gòu)范圍。政府集中采購(gòu)的意義和作用不僅是由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代表政府統(tǒng)一采購(gòu)?fù)ㄓ眯载浳锖头?wù)，以規(guī)范采購(gòu)行為，提高專業(yè)化水平，降低行政運(yùn)行成本，更在于通過集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一執(zhí)行，快速有效地落實(shí)國(guó)家政策，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策性功能。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的2007年、2008年全國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，中央政府集中采購(gòu)額占全國(guó)總額的比重僅為2%，與西班牙中央政府13%的比重相差甚遠(yuǎn)。可以說，我國(guó)政府采購(gòu)資金使用現(xiàn)狀較為分散，深化我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一應(yīng)放在提高政府采購(gòu)執(zhí)行的集中度上，將集中采購(gòu)實(shí)施范圍延伸至涉及公共利益和民生訴求的領(lǐng)域，成為政府公共管理和服務(wù)的有效手段，同時(shí)大大降低政府公共投資項(xiàng)目的監(jiān)管成本。
（三）積極探索采購(gòu)方式改革，拓展協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)范圍。協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)是采購(gòu)中心摸索出來的創(chuàng)新采購(gòu)模式，7年來已成為采購(gòu)額占比較大的核心采購(gòu)業(yè)務(wù)，也是集中采購(gòu)與分散采購(gòu)的重要區(qū)別。協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)范圍的確定，既要從眼下出發(fā)充分考慮實(shí)際需求，又要有一定的前瞻性和引導(dǎo)性。從市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)看，外包服務(wù)（包括辦公設(shè)備續(xù)保服務(wù)、機(jī)房設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、系統(tǒng)安全保障以及人員培訓(xùn)等）將成為今后一段時(shí)間挖掘市場(chǎng)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，也是政府機(jī)關(guān)實(shí)際需求逐步顯現(xiàn)的一個(gè)方面。同時(shí)，應(yīng)大力發(fā)揮協(xié)議供貨培訓(xùn)市場(chǎng)、發(fā)現(xiàn)價(jià)格、甄選優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的優(yōu)勢(shì)，探索運(yùn)用以協(xié)議供貨為基礎(chǔ)的邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等采購(gòu)方式。
（四）要加快推行電子化采購(gòu)，促進(jìn)政府集中采購(gòu)工作科學(xué)化和精細(xì)化。目前，我們應(yīng)當(dāng)著力建立完善政府集中采購(gòu)商品信息庫、采購(gòu)人信息庫、供應(yīng)商信息庫、采購(gòu)文件范本庫、合同信息庫等相關(guān)數(shù)據(jù)庫，同時(shí)注重?cái)?shù)據(jù)加工分析，實(shí)行產(chǎn)品統(tǒng)一編碼，提高相關(guān)數(shù)據(jù)庫的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和實(shí)用性。例如，根據(jù)歷史采購(gòu)信息積累和市場(chǎng)情況調(diào)研結(jié)果，建立科學(xué)實(shí)用的商品信息庫，對(duì)各類產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)廠家、技術(shù)性能和市場(chǎng)價(jià)格實(shí)時(shí)維護(hù)更新，使之成為了解產(chǎn)品和市場(chǎng)的便捷渠道。同時(shí)，要在政府采購(gòu)活動(dòng)中，加快應(yīng)用電子簽名技術(shù)，增強(qiáng)系統(tǒng)安全性，加大培訓(xùn)和宣傳力量，積極鼓勵(lì)采購(gòu)人和供應(yīng)商使用電子輔助招投標(biāo)系統(tǒng)。(本文執(zhí)筆:李春杰 范清宇 羅少偉)
來源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)