政府采購(gòu)實(shí)施條例應(yīng)解決十大問題

《政府采購(gòu)法》自2002年頒布以來，經(jīng)過八年的實(shí)施和實(shí)踐，對(duì)政府采購(gòu)制度的改革起了巨大的推動(dòng)作用，但在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)需要加以完善和補(bǔ)充，使政府采購(gòu)法規(guī)更加嚴(yán)密、更便于操作。因此，筆者認(rèn)為，即將推出的政府采購(gòu)法實(shí)施條例需要解決一些在工作中已發(fā)現(xiàn)的根本性問題，從而使政府采購(gòu)制度改革在法制化、科學(xué)化、精細(xì)化的軌道上前進(jìn)。
重新界定“政府采購(gòu)”的內(nèi)涵與外延
《政府采購(gòu)法》第2條規(guī)定，本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。在《政府采購(gòu)法》中“政府采購(gòu)”是一個(gè)專用名詞，有特殊的含義，它是一種購(gòu)買行為，一種政府組織的購(gòu)買行為，一種政府組織使用財(cái)政性資金依法購(gòu)買的行為，而且是政府組織購(gòu)買那些在集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。由于理解或使用的不同，賦予了“政府采購(gòu)”三個(gè)含義：采購(gòu)制度，采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)行為。它有時(shí)是名詞，有時(shí)是動(dòng)詞；有時(shí)是大概念的“政府采購(gòu)”，有時(shí)是小概念的“政府采購(gòu)”，并且與“政府采購(gòu)”相關(guān)或相近的詞組有政府的采購(gòu)、政府的購(gòu)買、公共采購(gòu)等，極易造成混淆。特別是在理解上，“集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上”的是“政府采購(gòu)”，那么反推，“集中采購(gòu)目錄以外的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下”的政府購(gòu)買性行為（既是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，也使用的是財(cái)政性資金，還是按照政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)方式與程序進(jìn)行的采購(gòu)）就不屬于“政府采購(gòu)”了？還有《政府采購(gòu)法》第7條規(guī)定：政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定。依此理解，分散采購(gòu)則是采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以外的采購(gòu)對(duì)象，那么在邏輯上推論，采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以外的采購(gòu)對(duì)象就不屬于“政府采購(gòu)”，也就是說分散采購(gòu)不是政府采購(gòu)，而與第7條的規(guī)定相矛盾。所以，為了避免混亂，便于人們理解、執(zhí)行政府采購(gòu)法，在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中要明確規(guī)定“政府采購(gòu)”的內(nèi)涵與外延，理清“政府采購(gòu)”相關(guān)或相近詞組的關(guān)系。
分別動(dòng)態(tài)地制定“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)
《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。關(guān)于“國(guó)貨”的界定問題，國(guó)內(nèi)許多專家學(xué)者進(jìn)行了探討，有原產(chǎn)生地說、增加值比例說、知識(shí)產(chǎn)權(quán)說、制造地說、注冊(cè)地說以及歐盟標(biāo)準(zhǔn)、美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)等，但這些都不能真正達(dá)到保護(hù)民族工業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，從單個(gè)的講，都與推行政府采購(gòu)制度的初衷不符。因此，筆者認(rèn)為“國(guó)貨”首先是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，它的界定應(yīng)該考慮我國(guó)的基本國(guó)情、考慮我們所處的時(shí)代、考慮國(guó)家的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)水平、政策功能、國(guó)家的安全、就業(yè)、稅收政策的落實(shí)等，所以“國(guó)貨”的概念也不是一成不變的，它可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)力的增強(qiáng)、開放的程度來增加、充實(shí)、完善其內(nèi)涵。且貨物、工程和服務(wù)的“國(guó)貨”概念表述也可以不一樣，可采取分別界定的辦法，將貨物、工程和服務(wù)的“國(guó)貨”定義進(jìn)行明確。
在界定“國(guó)貨”的問題上，肯定會(huì)觸及到部分集團(tuán)的利益，但如果我們以國(guó)家和人民的利益高于一切為出發(fā)點(diǎn)，就可以把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化。鑒于目前學(xué)術(shù)界難以形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)或各種利益集團(tuán)博弈的情況下，應(yīng)采取快刀斬亂麻的方式，將政府采購(gòu)所要達(dá)到的目的或目標(biāo)進(jìn)行依次排列，在GPA的框架下，按照保其關(guān)鍵、考慮重點(diǎn)、兼顧一般的原則實(shí)行界定。如“服務(wù)”（軟件業(yè)）應(yīng)該考慮的是國(guó)家安全和扶持發(fā)展問題，那么國(guó)家安全是關(guān)鍵、扶持發(fā)展是重點(diǎn)；如“貨物”的采購(gòu)，我們更多的是考慮支持自主創(chuàng)新、支持民族品牌，那么我們就把自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為核心因素來考慮；如在“工程”的采購(gòu)上，我國(guó)更多的是考慮就業(yè)和稅收，那么我們就把注冊(cè)地、納稅等因素作為關(guān)鍵問題考慮。
明確工程政府采購(gòu)管理職責(zé)
在對(duì)工程納入政府采購(gòu)管理上，以往人們爭(zhēng)論較多的是兩法的銜接問題，討論的是如果理順兩法的關(guān)系問題。其實(shí)，筆者認(rèn)為并不存在兩法的銜接和理順問題，兩法規(guī)定的已經(jīng)十分清晰和明了，所謂的爭(zhēng)論只不過是部門利益和既得利益在作怪，在爭(zhēng)所謂的管理權(quán)。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。對(duì)于以上兩句話，無論從法理上的“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”、實(shí)體法優(yōu)于程序法等理解，還是從字面理解，即：屬于《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍內(nèi)的工程類的采購(gòu)項(xiàng)目，如果采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)的，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行；如果不采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)，而采用《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的其他采購(gòu)方式，如采用競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式采購(gòu)的，則不按《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行，而是按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的程序進(jìn)行。
所以應(yīng)理解為：在政府采購(gòu)工程的招投標(biāo)環(huán)節(jié)上，執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的招投標(biāo)程序，其他環(huán)節(jié)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定執(zhí)行，而并非政府采購(gòu)工程采購(gòu)屬《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的對(duì)象，兩法所調(diào)整的對(duì)象清晰后，其他的問題就“迎刃而解”。目前在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》上需要明確的是，應(yīng)規(guī)定：凡采購(gòu)人使用財(cái)政性資金（包括財(cái)政部對(duì)財(cái)政性資金界定所規(guī)定的資金）采購(gòu)工程的納入政府采購(gòu)管理，包括預(yù)算編制、計(jì)劃申報(bào)、方式審批、委托采購(gòu)、行政救濟(jì)、合同簽訂、集中支付、檔案管理等。
在工程的采購(gòu)上，《政府采購(gòu)法》沒有明確工程采用采購(gòu)方式的條件，也沒有明確數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限，以及明確工程的采購(gòu)方式除了招投標(biāo)外，是否還可采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)方式，以及采用其他采購(gòu)方式的采購(gòu)程序與貨物和服務(wù)的是否一致等。所以在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中相應(yīng)明確。
制定采購(gòu)對(duì)象的確定與劃分的標(biāo)準(zhǔn)
在實(shí)際操作中，一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目既包括工程、又含有貨物、還存在后續(xù)服務(wù)，不可能將一個(gè)項(xiàng)目分拆開進(jìn)行采購(gòu)，也不可由多個(gè)供應(yīng)商組織實(shí)施。那么，這樣的采購(gòu)項(xiàng)目該如何確定？是工程或貨物，還是服務(wù)呢？且是由采購(gòu)人確定？還是由管理部門確定？這都需要明確。明確采購(gòu)對(duì)象的目的，一方面為了確定采購(gòu)方式，方便采購(gòu)人實(shí)際操作，便于相關(guān)部門監(jiān)管；另一方面便于事后的統(tǒng)計(jì)，掌握完整準(zhǔn)確的信息，為政府決策提供依據(jù)。
筆者認(rèn)為，有兩種確定方法：一是比例法，二是地位法。所謂比例法，是指在采購(gòu)項(xiàng)目中，按采購(gòu)對(duì)象所占預(yù)算金額大小的比重來確定。所謂地位法，是指在采購(gòu)項(xiàng)目中，以采購(gòu)對(duì)象在采購(gòu)項(xiàng)目的重要性來確定，這種重要性，還要分采購(gòu)中和使用中。對(duì)于由誰(shuí)來確定，還是采取由采購(gòu)人在申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃時(shí)同是提出申請(qǐng)，再由監(jiān)管部門依具體情況在審批采購(gòu)方式時(shí)一并核準(zhǔn)為宜。
回避的范圍應(yīng)擴(kuò)大
為了體現(xiàn)公平、公正，政府采購(gòu)中的回避機(jī)制是必不可少的，因此，《政府采購(gòu)法》第12條規(guī)定：在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避。相關(guān)人員是指招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組的組成人員，詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員。《政府采購(gòu)法》只規(guī)定了兩類人員需要回避，即采購(gòu)人員及相關(guān)人員，而且是與供應(yīng)商有利害關(guān)系的。對(duì)于相關(guān)人員法律也就界定為參與評(píng)標(biāo)人員；采購(gòu)人員是指采購(gòu)人中參與采購(gòu)管理、組織、協(xié)調(diào)的人員和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中組織、操作采購(gòu)活動(dòng)的人員。利害關(guān)系包括：一是應(yīng)回避人員與供應(yīng)商或其有關(guān)人員的親屬；二是應(yīng)回避人員或其近親屬與可能供應(yīng)商有利益或受害關(guān)系；三是與供應(yīng)商有其它關(guān)系，可能影響到采購(gòu)活動(dòng)公平公正競(jìng)爭(zhēng)的。只有同時(shí)具備以上兩點(diǎn)，才需要回避。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，不只是這兩類人員需要回避，而在各個(gè)重要環(huán)節(jié)，其相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的人都應(yīng)回避。
一是在采購(gòu)項(xiàng)目需求方案的制定時(shí)。采購(gòu)項(xiàng)目需求方案決定買什么，由于采購(gòu)人沒有一個(gè)十分成熟的方案，特別是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程的建設(shè)，采購(gòu)人往往請(qǐng)相關(guān)專家參與需求方案的討論與論證，在這些專家里面就可能有某些供應(yīng)商、某個(gè)產(chǎn)品、某個(gè)品牌的代言人，特別是少數(shù)采購(gòu)人還征求做過同類項(xiàng)目供應(yīng)商的意見。為了防止采購(gòu)項(xiàng)目需求方案的傾向性或排他性，必須注意參與討論與論證的相關(guān)人員及專家的回避，保證采購(gòu)項(xiàng)目需求方案制定得公正、合理、科學(xué)。二是在供應(yīng)商資格條件的設(shè)定時(shí)。采購(gòu)人對(duì)參與投標(biāo)的供應(yīng)商的資格設(shè)定條件，是為了保證采購(gòu)合同的正常履行。同時(shí)，資格條件也是一個(gè)門檻，這個(gè)門檻設(shè)定的好壞，直接關(guān)系到供應(yīng)商是否有資格參與政府采購(gòu)活動(dòng)，特別是在IT產(chǎn)品的采購(gòu)中，靈敏的供應(yīng)商就會(huì)在這方面做文章。他們會(huì)通過各種手段盡量將設(shè)定的資格條件對(duì)自己或?qū)ψ约核淼钠放萍爱a(chǎn)品有利，使自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手越少越好。三是在供應(yīng)商資格的審查時(shí)。實(shí)行供應(yīng)商資格審查，是為了提高采購(gòu)效率、保證合同的履行。一般來說資格的審查是起把關(guān)的作用，它將一些不合格或不合資格要求的供應(yīng)商篩選掉。但資格審查也是一把雙刃劍，它可以被所存私心的人運(yùn)用，將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以各種手段或方式在第一關(guān)就排擠掉。所以在資格的審查人員的組成上也應(yīng)實(shí)行回避，防止采購(gòu)人與供應(yīng)商合伙圍標(biāo)。四是在招標(biāo)文件的制定時(shí)。招標(biāo)文件是采購(gòu)人采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)需求、采購(gòu)方式反映的綜合體，也是供應(yīng)商響應(yīng)的重要和主要依據(jù)。如果招標(biāo)文件制定得有歧視性和排他性，相關(guān)供應(yīng)商就無法對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。所以在招標(biāo)文件制定過程中，在征詢專家意見時(shí)也應(yīng)執(zhí)行回避制度。 五是在采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)理中。對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)理制度已有明文規(guī)定，如網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程的設(shè)計(jì)、集成與建設(shè)、監(jiān)理就有一個(gè)回避的問題，不可能同時(shí)由一家或母子公司承擔(dān)，其相關(guān)人員也有一個(gè)回避。六是在采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收時(shí)。采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收雖然對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的公平和公正性影響不大，但關(guān)系采購(gòu)的質(zhì)量，更關(guān)系供應(yīng)商的聲譽(yù)，它影響供應(yīng)商的業(yè)績(jī)、信譽(yù)。所以在驗(yàn)收時(shí)其驗(yàn)收機(jī)構(gòu)及人員也存在一個(gè)回避問題。七是在采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估時(shí)。對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估，目前我們還重視不夠，隨著績(jī)效預(yù)算的推行、政府采購(gòu)改革的不斷深入，今后政府采購(gòu)的一頭一尾的兩個(gè)評(píng)估是必不可少的環(huán)節(jié)，即政府采購(gòu)項(xiàng)目開始前的可行性評(píng)估（可行性研究）和政府采購(gòu)項(xiàng)目完工后的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及環(huán)境效益的評(píng)估。這兩個(gè)評(píng)估，前后就不能是一套班子和相同人員，對(duì)于參與了可行性評(píng)估的，在績(jī)效評(píng)估時(shí)就得實(shí)行回避。
在回避的提出與執(zhí)行回避的問題上，《政府采購(gòu)法》沒有明確規(guī)定，只是規(guī)定對(duì)回避的提出有主動(dòng)與被動(dòng)之分，前者是相關(guān)人員自己提出回避，后者是供應(yīng)商申請(qǐng)其相關(guān)人員回避。是否只有供應(yīng)商申請(qǐng)其回避呢，筆者認(rèn)為還有三種情形，可以申請(qǐng)其回避，一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家認(rèn)為其他專家有嫌疑存在利害關(guān)系的，可以向采購(gòu)活動(dòng)組織者或監(jiān)管部門提出，申請(qǐng)其回避；二是采購(gòu)活動(dòng)的組織者認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的可以向監(jiān)管部門提出，申請(qǐng)其回避；三是監(jiān)管部門的人員認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的也可以提出，申請(qǐng)其回避。
目前在回避執(zhí)行上有兩個(gè)問題需要探討。一是非政府采購(gòu)當(dāng)事人有沒有提出申請(qǐng)回避的權(quán)利。作為非政府采購(gòu)當(dāng)事人其提出的申請(qǐng)回避是否有效？如在采購(gòu)活動(dòng)結(jié)束后的評(píng)標(biāo)結(jié)果公告中，非政府采購(gòu)當(dāng)事人知曉評(píng)標(biāo)委員會(huì)中的專家是必須回避的，而投標(biāo)供應(yīng)商及其他當(dāng)事人又不知情，非政府采購(gòu)當(dāng)事人提出后是否有效。雖然按《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，供應(yīng)商只有認(rèn)為自己的權(quán)益受到損害時(shí)才能提出質(zhì)疑、投訴。筆者認(rèn)為，提出申請(qǐng)回避不是質(zhì)疑或投訴，非政府采購(gòu)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)回避是有效的，包括一般公民，因?yàn)樗麄兪窃诼男幸粋€(gè)公民的監(jiān)督權(quán)利。所需要注意的是提出的人員必須是書面、署名，必須有事實(shí)依據(jù)。還應(yīng)在公告期內(nèi)。超出公告期的也可以提出，只要事實(shí)確鑿，可供監(jiān)督管理部門查處。而這種形式就是事后的檢舉了。二是回避中的保密與知情的沖突?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定：評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單原則上在開標(biāo)前確定，并在招標(biāo)結(jié)果確定前保密。這個(gè)規(guī)定就有矛盾，評(píng)標(biāo)委員會(huì)名單在招標(biāo)結(jié)果確定前都保密，供應(yīng)商怎么知道那些評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員需要回避？?jī)H靠評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員自覺回避是不夠的。所以供應(yīng)商不知情，就無形中剝奪了供應(yīng)商申請(qǐng)回避的權(quán)利，而當(dāng)招標(biāo)結(jié)果公示后，供應(yīng)商認(rèn)為某一個(gè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員需要回避也已是事后了。如果供應(yīng)商所提出的回避申請(qǐng)是事實(shí)，其整個(gè)評(píng)標(biāo)活動(dòng)是否有效？而評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不在招標(biāo)結(jié)果確定前保密，讓供應(yīng)商都知曉，其結(jié)果可能是供應(yīng)商有了知情權(quán)，也給供應(yīng)商“活動(dòng)”評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的機(jī)會(huì)，這是一個(gè)兩難問題。因此，不能因?yàn)榕鹿?yīng)商“活動(dòng)”而剝奪供應(yīng)商的知情權(quán)及申請(qǐng)回避的權(quán)利。
回避中的救濟(jì)與法律責(zé)任也是需要考慮的。政府采購(gòu)活動(dòng)中各主要環(huán)節(jié)都有回避問題，但各環(huán)節(jié)所處的階段不一樣，回避申請(qǐng)之后由誰(shuí)來確認(rèn)、誰(shuí)來處理以及責(zé)任追究，都應(yīng)有一個(gè)明確的規(guī)定。在政府采購(gòu)活動(dòng)中需要注意回避的每個(gè)環(huán)節(jié)，其主體和組織者不一樣，則回避的確認(rèn)與處理就不相同。一是由采購(gòu)人作為主體和組織者的有采購(gòu)項(xiàng)目需求方案的制定、供應(yīng)商資格條件的設(shè)定、供應(yīng)商資格的審查、采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)理、采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收等五個(gè)環(huán)節(jié)，采購(gòu)人負(fù)責(zé)確認(rèn)與處理。二是由采購(gòu)人的委托人采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為主體和組織的有供應(yīng)商資格的審查（有交叉）、招標(biāo)文件的制定、評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成、采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收（如果采購(gòu)人委托）、采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)理（采購(gòu)人委托給代理采購(gòu)確定）等五個(gè)環(huán)節(jié)，代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確認(rèn)與處理。三是監(jiān)管部門作為主體和組織以及必須由其處理的有評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成、采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估和投訴、檢舉的回避問題，由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)確認(rèn)與處理。
對(duì)于回避中責(zé)任的追究和處理，目前《政府采購(gòu)法》等法規(guī)沒有十分明確的規(guī)定。所以《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》必須明確責(zé)任主體。
采購(gòu)人規(guī)定供應(yīng)商特定條件和審查權(quán)利應(yīng)限制
為了滿足采購(gòu)人的各種采購(gòu)需求，《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，并對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。法律規(guī)定了采購(gòu)人有設(shè)定供應(yīng)商條件和審查資格的權(quán)利，但在實(shí)際操作中，采購(gòu)人這個(gè)“設(shè)定權(quán)和審查權(quán)”的自由裁量權(quán)過大，往往成了采購(gòu)人“圈定”供應(yīng)商的“法律依據(jù)”，雖有不得實(shí)行“差別待遇或者歧視待遇”的原則規(guī)定，但難以管理與監(jiān)督，所以應(yīng)對(duì)采購(gòu)人的“設(shè)定權(quán)和審查權(quán)”進(jìn)行規(guī)范，保證政府采購(gòu)活動(dòng)在公開、公平、公正環(huán)境下運(yùn)作。
那么，哪些采購(gòu)項(xiàng)目只設(shè)定基本資格條件，哪些采購(gòu)項(xiàng)目可以設(shè)定特定條件呢，筆者認(rèn)為所有的采購(gòu)項(xiàng)目都有自己的特殊需要與要求，有些特定要求只不過它是《政府采購(gòu)法》第22條規(guī)定的具體化。如“專業(yè)技術(shù)能力”條件，它是基本條件，但具體到每一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，一旦有專業(yè)技術(shù)要求，即資質(zhì)要求，也就成了特定條件。如何設(shè)定呢？應(yīng)實(shí)行專家咨詢制度和市場(chǎng)調(diào)查制度，需不需要設(shè)定、設(shè)定哪些條件由專家說了算。
在資格的審查過程中，有兩個(gè)問題必須在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中進(jìn)行明確。一是在公開招標(biāo)項(xiàng)目中需不需要先進(jìn)行資格審查，由誰(shuí)來審查，這個(gè)審查與評(píng)標(biāo)委員會(huì)的“資格性審查”程序沖突或重復(fù)，是否可以省略。二是供應(yīng)商資格審查主體應(yīng)認(rèn)可在國(guó)家相關(guān)部門指定信息平臺(tái)上公布的供應(yīng)商資質(zhì)，為此，供應(yīng)商可以不需提供原件，但必須提供查閱途徑。
探索評(píng)審專家管理的新路徑
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，評(píng)審專家的重要性逐漸顯現(xiàn)，所以對(duì)評(píng)審專家的管理十分重要。目前，在評(píng)審專家的管理上，雖然財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)了《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》，但在實(shí)際操作，由于評(píng)審專家來源于方方面面，在使用和管理上，該辦法層次較低，已不能滿足對(duì)評(píng)審專家管理的需要，主要反映在兩個(gè)方面。一方面是評(píng)審專家來源渠道較窄，按照《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》，政府采購(gòu)評(píng)審專家的來源主要為自我推薦或?qū)＜彝扑]，也就是自己愿意。專家本人不申請(qǐng)或不愿意不可強(qiáng)行定為政府采購(gòu)評(píng)審專家。這就給“招募”政府采購(gòu)評(píng)審專家設(shè)置了一個(gè)“障礙”。由于有這個(gè)規(guī)定，有關(guān)專家不愿意當(dāng)政府采購(gòu)評(píng)審專家，存在多一事不如少一事或怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的思想，不申請(qǐng)。再加上臨時(shí)抽取的特殊性，多數(shù)評(píng)審專家在時(shí)間上不能滿足要求，所以評(píng)審專家較少，這種現(xiàn)象在基層更為突出。另一方面是評(píng)審專家不負(fù)責(zé)任，聽任采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)工作人員的“擺布”。有的還違反規(guī)定，做產(chǎn)品或供應(yīng)商的“代言人”。
為此，應(yīng)拓寬評(píng)審專家的來源渠道，采取多種途徑“招募”評(píng)審專家，改自愿為自愿申請(qǐng)與“強(qiáng)制”聘用相結(jié)合，對(duì)非行政監(jiān)督對(duì)象為自愿申請(qǐng)，對(duì)行政監(jiān)督對(duì)象為“強(qiáng)制”聘用。將“評(píng)審專家原則上在一年之內(nèi)不得連續(xù)三次參加政府采購(gòu)評(píng)審工作”，改為“評(píng)審專家原則上在一年之內(nèi)不得在一地連續(xù)三次參加政府采購(gòu)評(píng)審工作”，允許專家在異地多次參與評(píng)審。要試行評(píng)審專家資格認(rèn)定制度。
同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的管理，特別是加強(qiáng)對(duì)非行政監(jiān)督對(duì)象評(píng)審專家的管理。在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中要明確對(duì)評(píng)審專家的管理權(quán)限，細(xì)化職責(zé)，強(qiáng)化評(píng)審專家的責(zé)任心。
采購(gòu)管理模式和采購(gòu)方式待認(rèn)定
隨著政府采購(gòu)改革的不斷深入，幾種符合我國(guó)國(guó)情的采購(gòu)管理模式和采購(gòu)方式經(jīng)過近十年的探索和實(shí)踐，逐漸完善與規(guī)范化，但它們沒有“名分”。目前急需正名的有協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、反拍賣。特別是協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)，只是《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》間接地“承認(rèn)”了其合法性，但對(duì)于協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)是采購(gòu)方式，還是采購(gòu)模式的問題上卻有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為它們是兩種針對(duì)不同采購(gòu)對(duì)象的管理模式，既然是一種管理模式，那就必須在法律上予以確認(rèn)，并制定相應(yīng)的管理辦法（管理辦法可單獨(dú)制定）。
而網(wǎng)上競(jìng)價(jià)和反拍賣這兩種采購(gòu)方式，經(jīng)過業(yè)界內(nèi)人士近幾年來的實(shí)踐，對(duì)適用于采用詢價(jià)采購(gòu)方式情形采購(gòu)的貨物和技術(shù)含量低的服務(wù)采購(gòu)十分有效，既體現(xiàn)政府采購(gòu)的基本原則，又提高了采購(gòu)效率，還節(jié)省財(cái)政支出。兩種采購(gòu)管理模式和兩種采購(gòu)方式，如果不“正名”，其采購(gòu)結(jié)果再好，也是“違法”的，一旦引起質(zhì)疑和投訴，那我們的采購(gòu)活動(dòng)則是在“非法”的模式或方式下產(chǎn)生的，其“主體”不合法，那么采購(gòu)結(jié)果也不合法。因此，《政府采購(gòu)實(shí)施條例》應(yīng)對(duì)其認(rèn)定，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法和操作程序。
單一來源采購(gòu)方式的管理應(yīng)加強(qiáng)
單一來源采購(gòu)方式是《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式之一，只有符合三種情形之一的貨物或者服務(wù)的采購(gòu)，方可采用單一來源采購(gòu)方式，一是只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；二是發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況下不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；三是必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)的資金總額不超過原合同采購(gòu)金額的百分之十的。眾所周知，單一來源采購(gòu)方式是一種最無賴且效益最低的采購(gòu)方式，但少數(shù)人為了一己私利，總是想方設(shè)法申請(qǐng)采用單一來源采購(gòu)方式采購(gòu)。有些人事先總是拖著不辦，到了非采購(gòu)不可時(shí)，才提出申請(qǐng)；有的將采購(gòu)信息提前透露給相關(guān)供應(yīng)商，讓其準(zhǔn)備，然后“突然”提出采購(gòu)申請(qǐng)，要求在只有提前獲得采購(gòu)信息的供應(yīng)商才能滿足要求的時(shí)間內(nèi)供貨或完成采購(gòu)任務(wù)，成了不是單一來源采購(gòu)方式的來源單一的采購(gòu)；還有的打著領(lǐng)導(dǎo)、辦公會(huì)議精神等旗子，申請(qǐng)急辦等，林林總總，理由多多，目的就是規(guī)避有競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)，更有甚者，連工程項(xiàng)目的采購(gòu)都申請(qǐng)采用單一來源采購(gòu)方式。
為了規(guī)范單一來源采購(gòu)方式的使用，《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》有必要對(duì)單一來源方式的使用、管理進(jìn)行細(xì)化。一是首先明確只有貨物或者服務(wù)的采購(gòu)才能采用單一來源采購(gòu)方式，工程的采購(gòu)沒有單一來源采購(gòu)方式之說（也只能是“添購(gòu)”）。二是對(duì)相關(guān)詞組進(jìn)行解釋。要對(duì)“唯一供應(yīng)商”、“不可預(yù)見”、“緊急情況”、“一致性或者服務(wù)配套”、“超過原合同采購(gòu)金額的百分之十”等進(jìn)行解釋，它們的內(nèi)涵和外延包含那些內(nèi)容，可采用列舉法進(jìn)行歸納。三是加強(qiáng)對(duì)單一來源方式的審批。《政府采購(gòu)法》第27條規(guī)定，因特殊情況需采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。法律規(guī)定了變更采購(gòu)方式的權(quán)限在設(shè)區(qū)的市、州以上的監(jiān)管部門，也就是說，目前縣（市）級(jí)是沒有權(quán)利審批的。為了與省管縣的體制銜接，縣（市）的采購(gòu)方式的變更審批權(quán)也在省一級(jí)。為了便于管理、最大限度地減少人的因素，也可將市州級(jí)大型采購(gòu)項(xiàng)目（預(yù)算金額在500萬元以上）變更方式的審批權(quán)也設(shè)在省一級(jí)。四是加強(qiáng)對(duì)單一采購(gòu)的事后監(jiān)督。一方面要重視單一來源采購(gòu)方式采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收工作。另一方面，單一來源采購(gòu)結(jié)果都必須在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上進(jìn)行公示。公示的內(nèi)容應(yīng)包括：采購(gòu)人、采購(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)項(xiàng)目用途、采購(gòu)方式（申請(qǐng)理由）、中標(biāo)供應(yīng)商、成交價(jià)等。同時(shí)明確要求對(duì)采用單一來源采購(gòu)方式采購(gòu)的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
違規(guī)處罰條款必須細(xì)化
加大違規(guī)處罰力度是保證《政府采購(gòu)法》順利實(shí)施的有效手段，但從目前的情況看，其《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的法律責(zé)任還不詳細(xì)。一是政府采購(gòu)當(dāng)事人違法行為歸集不全。如采購(gòu)人的化零為整行為、實(shí)施采購(gòu)后擅自終止采購(gòu)活動(dòng)（不是自己中意的供應(yīng)商，過一段時(shí)間后，更改幾個(gè)采購(gòu)需求后再采購(gòu)）、無故拖延支付采購(gòu)款等。供應(yīng)商的偷梁換柱、以次充好、更換配置行為等。還有代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和監(jiān)管部門以及賦有行政監(jiān)督職能的部門的違法行為等，可采取征集的辦法，將目前已經(jīng)發(fā)生的帶有普遍性的違法行為進(jìn)行羅列。對(duì)今后出現(xiàn)或發(fā)生的違法行為再在修訂時(shí)增加。二是處罰的自由裁量權(quán)過大。在罰款處罰中幅度太大，處以二萬以上二十萬以下，上下差是十倍，且所有的都是“以上以下”，這種規(guī)定給予了行政執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)，人為因素很多，這種權(quán)力越大，造成腐敗的可能性就越大，同時(shí)也給違法者留下了說情的空間，就會(huì)產(chǎn)生各種交易。所以，筆者希望從本條例開始，采用“對(duì)號(hào)入座”的辦法，對(duì)違法行為適用哪款法規(guī)，直接套用，不搞什么“本來該處罰二十萬，找人說說、吃個(gè)飯、送點(diǎn)禮，只處罰二萬”的事情。其實(shí)這種模式也是保護(hù)干部。三是明確責(zé)任主體，對(duì)采購(gòu)人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和監(jiān)管部門以及賦有監(jiān)督職能的等部門或人員，在采購(gòu)活動(dòng)中各個(gè)時(shí)期的違法行為的處理應(yīng)明確，如代理機(jī)構(gòu)的工作人員在采購(gòu)活動(dòng)中伙同圍標(biāo)，該案件是在質(zhì)疑、投訴或正在進(jìn)行中發(fā)現(xiàn)的，對(duì)該案件處理則由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)；如果是過后被檢舉揭發(fā)或因其他案件牽涉的，則由代理機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督部門或司法部門處理。規(guī)定明確的目的是為了防止相關(guān)部門亂作為或不作為。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng) 作者：宋 軍