趙謙：美國政府采購的特點及經(jīng)驗借鑒

去年，筆者參加了商務(wù)部組織的政府采購管理培訓(xùn)團(tuán)，赴美國對其政府采購制度及管理工作進(jìn)行了學(xué)習(xí)和考察。其間，訪問了美國政府采購聯(lián)盟、華盛頓特區(qū)政府合同與采購局、弗吉尼亞州政府總務(wù)局、馬里蘭州政府總務(wù)局及愛靈頓郡、費爾法克斯郡、橙郡采購辦公室等相關(guān)機(jī)構(gòu)。美方專家就美國政府采購的法律體系、管理制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置及歷史沿革進(jìn)行了介紹。通過此次考察，筆者對美國政府采購的政策體系及運行操作規(guī)程有了深入地了解，也對我國政府采購工作產(chǎn)生了諸多思考。
美國政府采購制度的特點
美國是世界上政府采購制度體系最完備的國家之一，其政府采購規(guī)模居世界第一位。通過此次考察，筆者認(rèn)為，美國政府采購制度具有法律體系完備、治理機(jī)制規(guī)范、監(jiān)管體系完善、政策功能明確、市場機(jī)制運用充分、軟硬件條件先進(jìn)等特點。
1、 完備的法律體系
美國政府采購的立法工作可以追溯到1809年，經(jīng)過200多年的發(fā)展，與政府采購直接和間接相關(guān)的法律、法規(guī)已多達(dá)4000多部，涉及了政府采購的方方面面。其特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）以憲法為指導(dǎo)，體現(xiàn)其立國之本。美國的立法以其憲法為指導(dǎo)，要求政府采購法律、法規(guī)的制定必須服從美國憲法的精神?？v觀《聯(lián)邦采購條例》、《聯(lián)邦政府行政服務(wù)和財產(chǎn)法》、《購買美國產(chǎn)品法》、《合同競爭法》等政府采購法律、法規(guī)，其內(nèi)容及核心無不體現(xiàn)《美利堅合眾國憲法》序言中所指出的聯(lián)邦政府應(yīng)“提供共同防務(wù)、促進(jìn)公共福利和確保自由帶來的幸福”的目標(biāo)和宗旨。其必要性體現(xiàn)在，政府采購的法律、法規(guī)雖然眾多，但彼此之間仍能夠很好地協(xié)調(diào)配合，并為爭端、爭議的解決和調(diào)解提供了必要的條件和基礎(chǔ)。
（2）形成了由法律、條例和實施細(xì)則3個層次構(gòu)成的法律體系。對于政府采購這一復(fù)雜的政府行為，美國聯(lián)邦政府通過多種法律的互補(bǔ)形成了一個完備的法律體系對其進(jìn)行規(guī)范。這些法律法規(guī)涉及政府采購的組織管理、采購過程、行為主體等各個方面和環(huán)節(jié)。為了便于實際操作，聯(lián)邦政府將有關(guān)法律中所作的規(guī)定加以綜合和細(xì)化，形成了《聯(lián)邦采購條例》，以對聯(lián)邦政府采購活動給予指導(dǎo)。并且，作為英美法系國家，涉及政府采購的行政和司法判例也對政府采購事務(wù)有著重要和廣泛的約束力。
（3）形成了聯(lián)邦、州兩級政府采購法律體系。美國是聯(lián)邦制國家，各州均具有獨立的立法權(quán)。因此，《聯(lián)邦采購條例》無法約束各州的政府采購。美國各州在制定州政府采購法律方面的做法也有不同，有的州制定了專門的政府采購法律，而有的州則沒有制定專門的政府采購法律，而是在相關(guān)法律中對政府采購的各個方面進(jìn)行規(guī)范。但是，無論哪種方式，其法律體系構(gòu)成與聯(lián)邦政府類似，也是由法律、條例及實施細(xì)則3個層次構(gòu)成。
2、規(guī)范的治理機(jī)制
美國政府采購的組織實施模式，在上世紀(jì)50年代之前是政府各部門分散采購，其后改為高度集中的采購模式，但在上世紀(jì)90年代后，開始轉(zhuǎn)為集中與分散相結(jié)合的采購模式，在減少財政支出方面效果非常明顯。為保證政府采購的順利實施，美國政府從機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策制定兩方面形成了規(guī)范的政府采購治理機(jī)制。其特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）集中采購與分散采購相結(jié)合的采購模式。一是集中采購。聯(lián)邦政府總務(wù)署(GSA)在集中采購中主要行使組織操作職能，GSA通過協(xié)議供貨或接受委托、組織招標(biāo)等方式為其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，其他機(jī)構(gòu)可以自行決定是否執(zhí)行GSA集中簽訂的采購合同。GSA為其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)要收取服務(wù)費，因此，需要不斷提高采購效率和服務(wù)質(zhì)量，以爭取更多的委托項目。二是部門采購。聯(lián)邦政府國防部、航空航天局、財政部等采購規(guī)模比較大的部門，在部門內(nèi)設(shè)立了政府采購辦公室，獨立開展本部門的采購工作。三是委托采購。采購規(guī)模較小、未設(shè)立采購部門的其他機(jī)構(gòu)實行委托采購。
（2）統(tǒng)一的政府采購政策。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，美國的政府采購政策也在適時進(jìn)行調(diào)整。為保證擁有相對統(tǒng)一的聯(lián)邦政府采購政策，總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB）內(nèi)設(shè)的政府采購政策辦公室（OFPP）負(fù)責(zé)《聯(lián)邦采購條例》的修定和指導(dǎo)實施，在聯(lián)邦機(jī)關(guān)采購制度的制訂過程中發(fā)揮總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，通過發(fā)布普遍適用于各個聯(lián)邦機(jī)關(guān)的規(guī)章制度，協(xié)調(diào)具體采購活動的實施。需要注意的是，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以依法制定本部門的政府采購規(guī)章制度，對《聯(lián)邦采購條例》進(jìn)行必要的補(bǔ)充。
（3）規(guī)范的預(yù)算治理機(jī)制。保證政府采購政策落實的一項重要措施是政府采購預(yù)算。其負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB），具體工作流程是OMB參照GSA制定的采購標(biāo)準(zhǔn)核定所有政府部門的采購預(yù)算，具體包括所有的貨物、服務(wù)和工程，并編制聯(lián)邦政府預(yù)算草案報送國會。只有國會通過預(yù)算后才能執(zhí)行采購，并且凡納入預(yù)算的采購項目都要實行政府采購。
3、 完善的監(jiān)管體制
美國政府采購的監(jiān)督管理深入到政府采購的各個方面，并且在美國立法、行政、司法三權(quán)分立的制度下形成了三位一體的監(jiān)督管理體制。
在立法層面，涉及聯(lián)邦采購的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有美國國會下屬的聯(lián)邦會計總署（GAO）、聯(lián)邦采購規(guī)則委員會和眾議院政府改革委員會技術(shù)與政府采購辦公室。其中，美國憲法賦予GAO處理國家支出情況的權(quán)利，有權(quán)力對行政機(jī)關(guān)的采購計劃進(jìn)行評估，可以接觸所有的政府采購文件，為行政機(jī)關(guān)的采購計劃提出建議，對政府采購項目進(jìn)行審計。此外，GAO還受理承包商的投訴。聯(lián)邦采購規(guī)則委員會的主要職責(zé)是監(jiān)督管理聯(lián)邦公共采購法律的實施。眾議院政府改革委員會技術(shù)與政府采購辦公室專門對政府采購中的腐敗、欺詐等行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查或組織聽證會。
在行政層面，美國總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室（OMB）內(nèi)設(shè)的聯(lián)邦政府采購政策辦公室（OFPP），代表總統(tǒng)參與政府采購及相關(guān)政策和法規(guī)的制定工作，指導(dǎo)和監(jiān)督各聯(lián)邦機(jī)關(guān)依法采購。同時，聯(lián)邦政府各部門擁有獨立的監(jiān)察辦公室，負(fù)責(zé)審定是否需要對本部門的公共采購采取糾偏措施。
在司法層面，美國建立了完善的司法救濟(jì)制度，專門的機(jī)構(gòu)有合同上訴理事會、美國聯(lián)邦賠償法院、美國聯(lián)邦巡回上訴法院。并且，獨立的第三方以及未能簽約的供應(yīng)商的律師隨時可以查閱政府的有關(guān)采購記錄。
4、明確的政策功能
作為政府的上層建筑，美國政府采購已經(jīng)由單純的財政支出控制手段演變成兼有財政支出治理和國家宏觀調(diào)控雙重功能的政策工具。
美國聯(lián)邦政府利用政府采購手段實現(xiàn)的主要社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有：一是確保美國產(chǎn)品在政府采購中的優(yōu)先權(quán)地位。早在1933年，美國國會就頒布了《購買美國產(chǎn)品法》，要求美國聯(lián)邦政府采購美國產(chǎn)品。在加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）后，美國聯(lián)邦政府對該項條款進(jìn)行了修訂，1979年頒布了《貿(mào)易協(xié)定法案》，禁止美國聯(lián)邦政府從非GPA成員方購買貨物、工程和服務(wù)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國國會在《2009年美國復(fù)蘇和再投資法案》中又加入了購買美國產(chǎn)品的相應(yīng)條款。二是實現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、對外限制和保護(hù)特殊產(chǎn)業(yè)等政策目標(biāo)。美國政府在政府采購合同中融入勞動法和環(huán)保法的內(nèi)容，要求承包商采取就業(yè)機(jī)會平等的雇傭政策，遵守保護(hù)環(huán)境的有關(guān)法律等。聯(lián)邦政府每2年要向國會報告其綠色采購行動的情況。三是扶持中小企業(yè)。美國政府對中小企業(yè)下了一個精確的定義，并詳細(xì)規(guī)定了價格優(yōu)惠的幅度，例如對中型企業(yè)的價格優(yōu)惠幅度為6％，小型企業(yè)為12％，并要求采購機(jī)構(gòu)將一定比例的政府采購合同授予小型企業(yè)和弱勢群體擁有的企業(yè)。
5、成熟的市場機(jī)制
利用市場機(jī)制進(jìn)行公開、充分競爭是美國政府采購制度的核心和靈魂，市場機(jī)制及市場力量已滲透到美國政府采購的各個方面。上世紀(jì)90年代后，美國的集中采購由強(qiáng)制性改為選擇性，曾經(jīng)壟斷聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)辦公服務(wù)的美國聯(lián)邦總務(wù)署，現(xiàn)在有90％以上服務(wù)項目須由公開競標(biāo)獲得。這種競爭性招標(biāo)目前也在聯(lián)邦政府很多服務(wù)的采購中得到推行。在許多政府公共產(chǎn)品的提供上，通過公開競標(biāo)能夠提供更低廉的價格和更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，確保納稅人獲得最佳價值。美國將政府采購原則之一的公開競爭修訂為充分競爭，并不斷地學(xué)習(xí)商業(yè)采購的成功經(jīng)驗，以提高采購效率，降低成本，使政府采購實現(xiàn)最大價值，這也是政府采購的首要政策目標(biāo)。近年來，美國聯(lián)邦政府采購不斷加大市場化競爭的力度，盡可能詳細(xì)地掌握市場上政府采購供應(yīng)商或潛在供應(yīng)商的情況，拓展了從市場上獲得商品和服務(wù)的途徑，以使政府獲得更好的產(chǎn)品和服務(wù)。
6、先進(jìn)的軟硬件條件
美國在教育和科技上的競爭優(yōu)勢是世界領(lǐng)先的，這決定了其政府采購有著先進(jìn)的軟硬件條件支持，足以確保政府采購的良好運行。
首先，美國政府采購有著專業(yè)的人才隊伍、完善的人才培養(yǎng)和考核標(biāo)準(zhǔn)。在政府采購所采用的方式中，GSA使用最為普遍的是合同采購。因此，美國政府采購的人員組成中除少量管理職員外，大部分為專業(yè)采購（合同）官員。因此，專業(yè)化的合同官員制度是美國政府采購的特點之一，合同官員構(gòu)成了美國政府采購專業(yè)人員的主體。在該制度中，對采購（合同）官員按級次進(jìn)行管理，一般根據(jù)直接簽署不同金額采購合同的權(quán)限將所有官員分為5級，級別越高，可簽署合同金額的權(quán)限越大。采購（合同）官員有著詳細(xì)的專業(yè)化分工，例如有合同談判官員、合同管理官員、合同終止官員、采購分析官員、成本分析官員、法律顧問等職位的區(qū)別。此外，對采購（合同）官員有著嚴(yán)格的審查、聘用標(biāo)準(zhǔn)，同時政府也為其提供了良好的培訓(xùn)條件。
其次，美國政府采購的良好運轉(zhuǎn)得到了先進(jìn)的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及電子商務(wù)技術(shù)的支持。在GSA的支持和努力下，美國聯(lián)邦政府和各州郡政府建立了先進(jìn)的政府采購信息化交易平臺，通過信息化采購交易平臺的專業(yè)數(shù)據(jù)庫以及利用互聯(lián)網(wǎng)收集和發(fā)布信息，可以擺脫時空的限制進(jìn)行競價采購，實現(xiàn)了政府采購的變革。第一，該平臺有著由聯(lián)邦商機(jī)信息系統(tǒng)和聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)組成的科學(xué)完備的數(shù)據(jù)庫，可以更廣泛地了解產(chǎn)品和服務(wù)的市場供求情況，幾乎所有的政府采購信息均被記錄其中，實現(xiàn)了政府采購信息的透明化。第二，通過該平臺進(jìn)行競價采購，可以進(jìn)一步擴(kuò)大采購市場范圍，使采購鏈和供應(yīng)鏈更加順暢，使競爭更完全、更徹底，實現(xiàn)政府采購充分競爭的原則。第三，政府及供應(yīng)商均通過該平臺獲得很大的收益，政府能夠通過更為徹底的競爭獲得更為合理的低廉價格，而供應(yīng)商也節(jié)省了大量的時間成本和人力成本。第四，政府采購信息系統(tǒng)以較低的交易成本實現(xiàn)采購目標(biāo)，提高了資金的使用效益，強(qiáng)化了財政資金的監(jiān)管。
應(yīng)該講，美國政府采購之所以在法律、制度建設(shè)等方面取得了巨大的成就，與其獨特的政治制度、完善的市場經(jīng)濟(jì)體制及先進(jìn)的技術(shù)支持是無法分離的，是其特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和技術(shù)的產(chǎn)物，沒有這些條件的支持，其政府采購也就失去了賴以生存的土壤。
美國政府采購的經(jīng)驗借鑒
他山之石，可以攻玉。筆者認(rèn)為，美國政府采購制度發(fā)展的經(jīng)驗，可以為我國政府采購體系的建設(shè)提供多方面的借鑒。
一是構(gòu)建完備的政府采購法律體系。
相比于美國政府采購規(guī)范的法律法規(guī)和制度體系，我國沒有出臺政府采購實施條例及配套的規(guī)章制度，尚未形成完備的法律法規(guī)體系，這對具體采購活動的影響較大。
首先，要豐富政府采購法律制度體系。《政府采購法》實施8年多來，對于政府采購在實踐中遇到的一些具體問題，現(xiàn)行法律并沒有作出明確規(guī)定。為規(guī)范開展政府采購工作，很多地方結(jié)合工作實際，研究制定了若干規(guī)范操作行為的工作規(guī)范和操作規(guī)程。但目前執(zhí)行的這些內(nèi)部工作規(guī)范若上升到行政法規(guī)層面，缺少上位法依據(jù)，從而背負(fù)著極大的行政風(fēng)險。建議盡快出臺《政府采購法實施條例》，同時就政府采購的相關(guān)制度制定具體的辦法，進(jìn)一步豐富政府采購法律制度體系，使政府采購織活動具有更加明確的法律依據(jù)。同時，省級人大、政府和財政部門根據(jù)本地政府采購的實際情況制定政府采購的地方性實施條例和細(xì)則。
其次，要保證相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)性，避免法律之間的相互沖突?！墩少彿ā奉C布之后，我國制定了一系列規(guī)范政府采購招標(biāo)投標(biāo)、政府采購合同、政府采購信息公告等內(nèi)容的規(guī)章。同時，各地也制定了有關(guān)政府采購的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這些法律和法規(guī)之間存在不相適應(yīng)或沖突的地方，例如《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在工程建設(shè)的招標(biāo)投標(biāo)問題上一直爭論不休。因此，迫切需要盡快做好《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接工作，明確相關(guān)法律的適用范圍和情況。
二是健全完善集中采購治理機(jī)制。
集中采購能夠通過規(guī)模優(yōu)勢降低采購價格，減少交易成本，已經(jīng)成為美國等發(fā)達(dá)國家重要的政府采購方式。我國也在不斷加強(qiáng)對集中采購的治理，但需要在以下幾方面進(jìn)行完善。
首先，要完善政府集中采購的機(jī)構(gòu)設(shè)置。建議在即將出臺的《政府采購法實施條例》中，進(jìn)一步明確集中采購機(jī)構(gòu)的法律定位和職責(zé)分工，使集中采購機(jī)構(gòu)、采購人（用戶）、采購代理機(jī)構(gòu)、政府采購監(jiān)管部門的職責(zé)分工更加明晰。
其次，要完善政府集中采購目錄。美國的政府采購的產(chǎn)品類別劃分非常細(xì)，具體體現(xiàn)在《美國聯(lián)邦政府采購目錄》（FSC）中的第10項~第99項，分為貨物、研發(fā)項目采購、其他服務(wù)和工程項目采購。我國把政府采購對象分為貨物、服務(wù)和工程，并制定了集中采購目錄，對目錄內(nèi)的項目進(jìn)行集中采購，不在目錄內(nèi)的由各部門實施分散采購。但集中采購目錄還很不完善，沒有發(fā)揮出集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。因此，在實際操作中，要進(jìn)一步修訂政府集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，制定政府機(jī)關(guān)通用貨物、服務(wù)、辦公用房以及業(yè)務(wù)用房的配置標(biāo)準(zhǔn)，對政府采購的商品和勞務(wù)進(jìn)行功能分類采購管理，對不同采購人的同類產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)模化采購。在擴(kuò)大政府采購項目實施范圍和采購品種的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對集中采購目錄執(zhí)行情況的追蹤問效，建立集中采購目錄執(zhí)行情況報告制度，充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。
三是完善政府采購監(jiān)督管理機(jī)制。
我國《政府采購法》規(guī)定了政府采購的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管職責(zé)。這種監(jiān)督管理機(jī)制符合我國現(xiàn)階段政府采購的實際情況，但應(yīng)該看到，這種監(jiān)督管理機(jī)制仍然屬于行政層面的監(jiān)督管理，與美國涉及立法、行政和司法的立體式監(jiān)督管理機(jī)制還有很大差距。因此，可以從以下幾個方面進(jìn)行完善。
首先，財政部門要提升作為政府采購業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的自我監(jiān)管能力，加強(qiáng)對采購方式變更審批、合同格式文本、標(biāo)書編制審核、結(jié)算審核、廢標(biāo)備案、合同備案、投訴、質(zhì)疑處理等操作規(guī)范的日常監(jiān)督檢查，積極配合、支持紀(jì)檢監(jiān)察等部門對政府采購活動的監(jiān)督工作。其次，要積極發(fā)揮各級人大的作用，強(qiáng)化審計部門的獨立監(jiān)督，為人大履行監(jiān)督管理權(quán)提供相關(guān)信息。最后，要完善司法救濟(jì)體系，在司法層面建立投訴的渠道，確保供應(yīng)商在對質(zhì)疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府有關(guān)部門投訴。
四是充分發(fā)揮政府采購的政策功能。
在新形勢下，需要從以下幾個方面進(jìn)一步發(fā)揮政府采購的政策功能。
第一，要盡快出臺和發(fā)布政府采購政策的配套措施，使政府采購各執(zhí)行環(huán)節(jié)有據(jù)可依，便于操作。第二，對中小企業(yè)的扶持需要一個明確的中小企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加快建立健全政府采購為企業(yè)投標(biāo)及履約保證金擔(dān)保政策，鼓勵中小企業(yè)參與政府采購市場競爭，利用信用報告、政府采購合同等搭建中小企業(yè)新的融資平臺，解決中小企業(yè)融資難的問題。第三，要針對國家發(fā)展戰(zhàn)略確定政府采購的政策，特別是在當(dāng)前建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，制定對本國高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行扶持的具體政府采購措施。第四，在我國與美國、歐盟等進(jìn)行GPA談判的關(guān)鍵時刻，要保證國家核心經(jīng)濟(jì)利益不受影響。
五是提升政府采購軟硬件水平。
與美國相比，我國在政府采購領(lǐng)域先進(jìn)技術(shù)及高水平人才方面的差距較大，這也影響了我國政府采購的效率及質(zhì)量?？梢栽谝韵聝蓚€方面提升我國政府采購的軟硬件水平。
首先，完善信息化服務(wù)平臺建設(shè)?，F(xiàn)階段我國還沒有形成統(tǒng)一的政府采購服務(wù)平臺，信息不能實現(xiàn)共享，無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。因此，要對全國和各省市電子化采購進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，建立一個科學(xué)、權(quán)威的電子化政府采購信息管理系統(tǒng)，推行網(wǎng)上投標(biāo)、網(wǎng)上評標(biāo)、網(wǎng)上競價（反拍賣）等電子化采購方式，積極探索政府采購管理系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，整合有關(guān)政府采購的信息資源，最終實現(xiàn)預(yù)算、采購、支付、統(tǒng)計等信息系統(tǒng)的有機(jī)統(tǒng)一。
其次，建立專業(yè)化的政府采購人才隊伍。我國政府采購隊伍整體的專業(yè)化水平不高，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和教育，導(dǎo)致很多工作人員的知識儲備不足，不能及時處理和解決采購中的問題，甚至發(fā)生程序不規(guī)范等問題。因此，一方面，要加快建立政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度；另一方面，可以在有條件的高校設(shè)立政府采購專業(yè)學(xué)位或開展各種層次的職業(yè)培訓(xùn)等方式，對現(xiàn)有人員的知識和能力進(jìn)行提升。（作者為黑龍江省財政廳政府采購管理辦公室主任）
來源：中國政府采購報 第94期