從科學(xué)發(fā)展觀看《招標(biāo)投標(biāo)法》的理論與實(shí)踐

摘 要：《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）自全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)以來(lái)，到現(xiàn)在已經(jīng)10年多了。之后，又出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和規(guī)定，使中國(guó)的項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)逐步走向制度化和規(guī)范化的道路。這無(wú)疑對(duì)中國(guó)的建設(shè)、建筑市場(chǎng)的規(guī)范化起了巨大的作用，大大促進(jìn)了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
十年來(lái)，世界科學(xué)技術(shù)的變化、商業(yè)世界的變化、社會(huì)的變化、生態(tài)環(huán)境的變化，使建設(shè)理念、建筑手段和管理理念也發(fā)生了巨大的變化。這些變化必然會(huì)影響著世界和我國(guó)建筑業(yè)的發(fā)展。本文試圖從科學(xué)發(fā)展觀及與世界先進(jìn)管理理念接軌角度，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》的理論和實(shí)踐提出一些思考，供有關(guān)方面參考。
一、《招標(biāo)投標(biāo)法》的價(jià)值觀
在《招標(biāo)投標(biāo)法》十年的實(shí)踐中，招投標(biāo)的理論得以不斷地完善和充實(shí)，究其根本，招標(biāo)投標(biāo)是服務(wù)于工程建設(shè)并體現(xiàn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一個(gè)有效工具，是圍繞保證項(xiàng)目質(zhì)量并取得合理低價(jià)成本，最終使項(xiàng)目順利投入使用發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益為目的而展開(kāi)的。因此，有必要對(duì)招標(biāo)投標(biāo)工作及《招標(biāo)投標(biāo)法》“追根溯源”，分析和澄清其價(jià)值觀。
在《招標(biāo)投標(biāo)法》總則第五條中提出“招標(biāo)投標(biāo)要體現(xiàn)公平、公開(kāi)、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則”。我們認(rèn)為“三公原則”體現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)的手段價(jià)值觀，是現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的核心，在實(shí)踐中該原則得到了很好地執(zhí)行，發(fā)揮了良好作用。
而“誠(chéng)信原則”則體現(xiàn)了《招標(biāo)投標(biāo)法》的道德價(jià)值觀，旨在建立充分競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境，使得社會(huì)資源得到合理優(yōu)化的配置。然而“誠(chéng)信”是一個(gè)社會(huì)綜合課題，《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施起到了一定的推動(dòng)和導(dǎo)向作用，但需要配合履約監(jiān)督和合作評(píng)價(jià)體系等多方面措施才能夠在項(xiàng)目層面得以落實(shí)。
在工程建設(shè)實(shí)踐中，許多項(xiàng)目雖然很好地履行了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，嚴(yán)格按照流程操作，但實(shí)施結(jié)果卻與原先的質(zhì)量、價(jià)格目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重偏離，追索起來(lái)，問(wèn)題往往集中到招投標(biāo)階段。這說(shuō)明了目前在《招標(biāo)投標(biāo)法》執(zhí)行過(guò)程中，忽視了一個(gè)非常重要的原則，這就是“質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)并重的原則”， 即在保證建設(shè)質(zhì)量的前提下，力求經(jīng)濟(jì)的原則。這個(gè)原則其實(shí)應(yīng)是《招標(biāo)投標(biāo)法》的目的價(jià)值觀，但是沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)和重視。
雖然在該法第一條就明確：“提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量”是其根本目的，理論上沒(méi)有人否認(rèn)這一點(diǎn)，但缺少具體的條文規(guī)定。實(shí)踐結(jié)果表明“合理低價(jià)中標(biāo)原則”替代了上述原則，進(jìn)而發(fā)展為“低價(jià)中標(biāo)”的通行慣例。
看一看國(guó)際上的情況。世界銀行的采購(gòu)最具典型性和代表性。世行的采購(gòu)原則在其《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》及《世界銀行選擇和聘請(qǐng)咨詢顧問(wèn)指南》中的“一般考慮因素”中有明確的規(guī)定。排除這兩個(gè)指南中的優(yōu)惠性原則不談，世行的采購(gòu)政策可歸納為：（1）經(jīng)濟(jì)性和效率性原則；（2）高質(zhì)量原則，對(duì)于咨詢服務(wù)此原則是第一位；（3）公平競(jìng)爭(zhēng)原則；（4）透明度原則?？梢钥吹?，世行是把經(jīng)濟(jì)性和效率性，以及高質(zhì)量原則放在第一位，相當(dāng)于“三公”原則的（3）、（4）放在了其次的位置。顯然，作為一個(gè)原則這樣做是十分恰當(dāng)?shù)?，這涉及的是采購(gòu)的目的，屬于目的價(jià)值觀范疇。它使采購(gòu)活動(dòng)不會(huì)因強(qiáng)調(diào)采購(gòu)手段的“三公”而忽視了采購(gòu)的目的性。
招投標(biāo)過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量，首先應(yīng)當(dāng)澄清質(zhì)量的概念，之后再探討《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)發(fā)揮的作用。
二、《招標(biāo)投標(biāo)法》的質(zhì)量觀——項(xiàng)目質(zhì)量、設(shè)計(jì)質(zhì)量與工程質(zhì)量
當(dāng)前，質(zhì)量的缺欠已經(jīng)成為世界性的嚴(yán)重問(wèn)題，質(zhì)量問(wèn)題依舊是項(xiàng)目的核心問(wèn)題。其表現(xiàn)為：完成的項(xiàng)目缺乏可持續(xù)發(fā)展、存在潛在衛(wèi)生和健康問(wèn)題、存在安全隱患、未發(fā)揮預(yù)計(jì)的價(jià)值等等已成為工程項(xiàng)目供需雙方爭(zhēng)端的焦點(diǎn)。
（一）項(xiàng)目的可持續(xù)性是項(xiàng)目的生命
可持續(xù)發(fā)展是21世紀(jì)的主要問(wèn)題，是我們社會(huì)在本世紀(jì)內(nèi)必須處理這個(gè)問(wèn)題。這就是為什么資源（水、能源、及稀缺資源）的可獲得性、環(huán)境的可持續(xù)性（氣候變化、日益嚴(yán)重的污染問(wèn)題）、健康與社會(huì)安全（避免和減少災(zāi)害）的問(wèn)題，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。項(xiàng)目的可持續(xù)性是項(xiàng)目目標(biāo)價(jià)值的基礎(chǔ)，是項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)力，也是項(xiàng)目自身可持續(xù)運(yùn)行的要求。因此，許多先進(jìn)國(guó)家都把項(xiàng)目是否符合可持續(xù)發(fā)展原則，作為決定一個(gè)項(xiàng)目可否接受的重要條件。包括生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)、應(yīng)用再生資源和不用或少用稀缺資源以及關(guān)注人們的安全、衛(wèi)生、健康等。它關(guān)系到項(xiàng)目是否以人為本和是否符合構(gòu)建和諧社會(huì)的問(wèn)題。
工程建設(shè)項(xiàng)目是為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資價(jià)值的目的而展開(kāi)的，從投資人的角度質(zhì)量概念是整個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量，投資人關(guān)注的是項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，項(xiàng)目的可持續(xù)性是項(xiàng)目的生命，這是項(xiàng)目的“大”質(zhì)量，涉及項(xiàng)目策劃決策階段的內(nèi)容，我們可以稱之為項(xiàng)目質(zhì)量。項(xiàng)目質(zhì)量是工程建設(shè)項(xiàng)目的生命。如果項(xiàng)目質(zhì)量不好，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)質(zhì)量與工程質(zhì)量再好，也不過(guò)是很好地作了一件錯(cuò)事、甚至壞事。例如，在大的方面，黃河上第一個(gè)梯級(jí)三門(mén)峽樞紐的建設(shè)，將黃河下游的災(zāi)害轉(zhuǎn)移到了富饒的關(guān)中平原。2003年陜西省一場(chǎng)3至5年一遇的小洪水，卻造成了相當(dāng)于50年一遇的大洪災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)82.9億元。這座花費(fèi)了40座武漢長(zhǎng)江大橋的代價(jià)的工程，卻造成了515萬(wàn)人受災(zāi)的后果。（王維洛：《前事不忘，后事之師——紀(jì)念黃河三門(mén)峽工程建成四十周年》）。而其大壩的設(shè)計(jì)和工程質(zhì)量卻是一流的。在小的方面長(zhǎng)江行洪區(qū)內(nèi)的大型建筑物，未能逃脫被拆毀的命運(yùn)，造成勞民傷財(cái)?shù)暮蠊?。最近鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“央視大樓”，又是一個(gè)突出的例子。
這種決策失誤的項(xiàng)目是“三公浪費(fèi)”之外的超大浪費(fèi)，其嚴(yán)重程度也不用在本文例舉。因此，在實(shí)施《招標(biāo)投標(biāo)法》時(shí)，應(yīng)對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量注入新的涵義。
（二）用和諧、協(xié)調(diào)、以人為本的觀點(diǎn)，綜合地考慮設(shè)計(jì)質(zhì)量
建筑產(chǎn)品設(shè)計(jì)的合理性，包括結(jié)構(gòu)的合理性、可靠性、實(shí)用性、美觀性與周圍環(huán)境的適應(yīng)性、可施工性及經(jīng)濟(jì)性（包括全壽命周期的運(yùn)行成本、廢棄物及廢棄時(shí)的處理成本等），是衡量一個(gè)建筑產(chǎn)品設(shè)計(jì)質(zhì)量的要素。簡(jiǎn)言之，這主要是規(guī)劃設(shè)計(jì)階段需要考慮的，是一個(gè)實(shí)用、可靠、經(jīng)濟(jì)、美觀的綜合協(xié)調(diào)的問(wèn)題。
事實(shí)上，近年來(lái)對(duì)國(guó)家大劇院、奧林匹克主要建筑（鳥(niǎo)巢、水力方）、央視大樓等特大型重大工程的爭(zhēng)論焦點(diǎn)，就是對(duì)實(shí)用、可靠、經(jīng)濟(jì)、美觀及可持續(xù)性，孰先孰后的爭(zhēng)論。應(yīng)如何對(duì)待這幾個(gè)問(wèn)題？這就要用和諧的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)性的觀點(diǎn)，綜合地考慮。同時(shí)還要體現(xiàn)“以人為本”的原則，如，國(guó)家大劇院，是否把巨額的運(yùn)行費(fèi)轉(zhuǎn)移到了觀眾的身上？再如，央視大樓是否“強(qiáng)迫”電視觀眾付出寶貴的時(shí)間和精神損失來(lái)支付其“新”與“奇”的外觀效果和巨額的建設(shè)費(fèi)用？關(guān)鍵是要確定設(shè)計(jì)質(zhì)量的“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，這里用到了“價(jià)值工程”的原理，如何評(píng)價(jià)一個(gè)設(shè)計(jì)的“性價(jià)比”？
（三）以人為本，工程質(zhì)量要把安全放在首位
工程質(zhì)量即建造、施工的質(zhì)量，是項(xiàng)目施工階段考慮的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題在《招標(biāo)投標(biāo)法》里已得到了充分的反映，在實(shí)踐上取得了很大的實(shí)效。但是，從汶川地震、近來(lái)不斷報(bào)道的建筑安全事故，使我們不得不質(zhì)疑在工程質(zhì)量里是否把“安全”放在了首位。
三、《招標(biāo)投標(biāo)法》的責(zé)任觀——保證質(zhì)量?jī)H僅是承包商的事嗎？
上文所說(shuō)的三個(gè)質(zhì)量的關(guān)系和重要的程度及其失誤對(duì)項(xiàng)目乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成的危害不說(shuō)即明。那么，決定著三個(gè)質(zhì)量?jī)?yōu)劣的要素有哪些呢？或者說(shuō)誰(shuí)要對(duì)這些質(zhì)量負(fù)責(zé)呢？
根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量就其責(zé)任人來(lái)說(shuō)涉及政府質(zhì)量、設(shè)計(jì)質(zhì)量、業(yè)主及招投標(biāo)質(zhì)量、公司質(zhì)量、監(jiān)督質(zhì)量和個(gè)人質(zhì)量。政府質(zhì)量，嚴(yán)格說(shuō)應(yīng)是決策質(zhì)量。由于工程建設(shè)項(xiàng)目的決策，特別是國(guó)有投資重大項(xiàng)目的決策，都是由政府完成的。這些項(xiàng)目的項(xiàng)目質(zhì)量，就取決于政府決策的質(zhì)量。如，三門(mén)峽工程的決策。這涉及決策的民主性和科學(xué)性，不在本文的討論范圍。設(shè)計(jì)質(zhì)量，含各類評(píng)估的質(zhì)量，也涉及到項(xiàng)目的決策。前已提及。業(yè)主及招投標(biāo)質(zhì)量，這涉及到項(xiàng)目的實(shí)施階段，對(duì)于能否通過(guò)招投標(biāo)選聘和選中一個(gè)滿意的咨詢單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和承包單位，起著重要作用，而招投標(biāo)的實(shí)踐證明，業(yè)主在這里起著決定性的作用。公司質(zhì)量，這里公司含咨詢公司、設(shè)計(jì)公司、承包商公司。這涉及公司的技術(shù)、能力、經(jīng)驗(yàn)、管理的水平，不可忽視的是其誠(chéng)信度。個(gè)人質(zhì)量，指參與項(xiàng)目的每個(gè)人的質(zhì)量，涉及他（她）的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)能力、責(zé)任心、經(jīng)驗(yàn)等等。究其重要性和造成的危害，政府的決策質(zhì)量是首位的，其次是業(yè)主質(zhì)量。
四、《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用性
（一）建立特大型的重大工程的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制
政府重大工程項(xiàng)目具有規(guī)模大、技術(shù)難度高、社會(huì)影響面廣、決策機(jī)制復(fù)雜等特點(diǎn)，并且，難以有清晰量化的投資和收益測(cè)算模式，更多要考慮的是社會(huì)效益；項(xiàng)目的首要目標(biāo)是項(xiàng)目的決策質(zhì)量。
既然項(xiàng)目的決策質(zhì)量對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目的成敗起著決定性作用，那么在招投標(biāo)中就應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的決策過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理（例如，項(xiàng)目決策的評(píng)估、設(shè)計(jì)咨詢單位的選聘、設(shè)計(jì)方案的確定及其招投標(biāo)程序）。現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》明確提出了對(duì)重要工程的強(qiáng)制招標(biāo)制度及其范圍，實(shí)踐說(shuō)明，這對(duì)一般的大中小型工程的確起到了良好的管理作用。但是，對(duì)于特大型的重大工程，如，三峽工程、過(guò)去黃河上的三門(mén)峽工程、現(xiàn)在的國(guó)家大劇院、奧林匹克主要建筑（鳥(niǎo)巢、水立方）、央視大樓等工程能起到這種作用嗎？
此外，在這類政府重大工程項(xiàng)目的啟動(dòng)招投標(biāo)階段，設(shè)計(jì)圖紙往往處于初步設(shè)計(jì)階段或方案設(shè)計(jì)階段，并且后期需要不斷地優(yōu)化；應(yīng)當(dāng)提倡承包商及早參與到設(shè)計(jì)和技術(shù)優(yōu)化工作中，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全壽命周期的成本最優(yōu)目的。正是因?yàn)橐陨咸攸c(diǎn)，《招標(biāo)投標(biāo)法》在政府重大工程項(xiàng)目上存在適用性的問(wèn)題，更應(yīng)探索一種配置市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)資源、采取全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制的模式實(shí)施項(xiàng)目管理。
（二）迫切需要制定一個(gè)咨詢服務(wù)的選聘辦法
綜上所述，決策階段和規(guī)劃設(shè)計(jì)階段是解決項(xiàng)目質(zhì)量和設(shè)計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵，咨詢服務(wù)質(zhì)量將對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量產(chǎn)生重大影響。如何選擇高質(zhì)量的咨詢服務(wù)單位和獲得高質(zhì)量的咨詢服務(wù)工作成果是主要議題。對(duì)于咨詢服務(wù)主要應(yīng)考核公司及其人員的能力和資歷，咨詢成果的質(zhì)量等因素。大多數(shù)情況下應(yīng)以質(zhì)量為主要標(biāo)準(zhǔn)，不能簡(jiǎn)單以價(jià)格作評(píng)判指標(biāo)。這是咨詢服務(wù)選聘與貨物和工程采購(gòu)的主要區(qū)別之一。
世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的咨詢服務(wù)選聘采用了以質(zhì)量為主要標(biāo)準(zhǔn)的短名單競(jìng)爭(zhēng)的選聘方式，它有別于工程和貨物以價(jià)格為主要標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式。世界銀行對(duì)咨詢服務(wù)的選聘方法在《世界銀行借款人選擇和聘請(qǐng)咨詢專家指南》中作了詳細(xì)規(guī)定。
我國(guó)現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)相當(dāng)多的咨詢服務(wù)項(xiàng)目是不適用的。因此，制定一個(gè)有別于《招標(biāo)投標(biāo)法》的咨詢服務(wù)選聘辦法，是完善我國(guó)項(xiàng)目采購(gòu)管理和招投標(biāo)活動(dòng)的重要舉措。
（三）加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)人以及干系人行為和工作成果的規(guī)范化管理
作為《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施主體有兩類：招標(biāo)人以及干系人，包括投資者、政府、咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位、招標(biāo)單位等，另一類是投標(biāo)人，即承包商、供應(yīng)商。從《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)踐，招標(biāo)人對(duì)招投標(biāo)工作和整個(gè)項(xiàng)目管理所起的作用是決定性的，并更具有主動(dòng)權(quán)。但是，《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行規(guī)范管理的主要對(duì)象卻是投標(biāo)人，相對(duì)應(yīng)的管理范圍是工程質(zhì)量，對(duì)招標(biāo)人行為的規(guī)范管理工作則是明顯的弱項(xiàng)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》要強(qiáng)化目的價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)并重的原則，就必須加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)人以及干系人行為和工作成果的規(guī)范化管理。
五、《招標(biāo)投標(biāo)法》的求是觀
《招標(biāo)投標(biāo)法》在執(zhí)行中，必須始終堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化。對(duì)比《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定和目前國(guó)際上的慣例，我國(guó)的招投標(biāo)工作，仍然有很大的發(fā)展?jié)摿?。主要表現(xiàn)在資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)等問(wèn)題上。
（一）資格預(yù)審環(huán)節(jié)如何體現(xiàn)“三公原則”
眾所周知，世行的貨物與工程招標(biāo)，執(zhí)行最低評(píng)標(biāo)價(jià)中標(biāo)。世界銀行《采購(gòu)指南》規(guī)定“將合同授予滿足適當(dāng)能力和資源標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人，而且其投標(biāo)已被確定為（i）實(shí)質(zhì)性響應(yīng)了招標(biāo)文件的要求，并且（ii）提供了最低評(píng)標(biāo)價(jià)”。而投標(biāo)人是否是“滿足適當(dāng)能力和資源標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人”，則主要靠投標(biāo)前后的資格審查來(lái)確定。因此世界銀行貸款項(xiàng)目的采購(gòu)十分重視投標(biāo)人的資格審查。我國(guó)現(xiàn)行的資格預(yù)審環(huán)節(jié)的初衷也是為“合理最低價(jià)中標(biāo)”建立一道對(duì)不合格投標(biāo)人的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，從而維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
世行的資格預(yù)審采用“通過(guò)/不通過(guò)”的評(píng)定方法。即預(yù)先設(shè)定一個(gè)精確的、必須滿足的最低標(biāo)準(zhǔn)，所有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人均應(yīng)準(zhǔn)許參加投標(biāo)。對(duì)通過(guò)資格預(yù)審公司的數(shù)目沒(méi)有要求。這一辦法也就避免了“三公”問(wèn)題。
可以看到，我國(guó)現(xiàn)行的一些資格預(yù)審方法，與世行的做法是有很大不同的。
首先，資格預(yù)審的結(jié)果有數(shù)量上的限制。一般上限為5至7家，如果資格合格者超過(guò)了7家，在選取上就大有“文章”可做了，增加了許多“人為”的因素，缺少客觀性。有的實(shí)行“抓鬮”決定，貌似客觀，實(shí)則增加了中標(biāo)的偶然性。這種方法，很可能淘汰掉了許多具有競(jìng)爭(zhēng)力的好標(biāo)。
其次，這種做法，賦予了資格預(yù)審很大的權(quán)利，要想中標(biāo)必先過(guò)這一關(guān)，而做資格預(yù)審的又不是評(píng)標(biāo)委員會(huì)，“三公原則”無(wú)法體現(xiàn)。于是違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的種種弊端在這一個(gè)階段就發(fā)生了。
再次，為了擠入這有限的幾家，勢(shì)必人為地提高了中選標(biāo)準(zhǔn)，于是，“借雞下蛋”、“掛靠”等弊病就產(chǎn)生了。
（二）提高評(píng)標(biāo)質(zhì)量，不走過(guò)場(chǎng)
在評(píng)標(biāo)階段，世行的做法，除了進(jìn)行標(biāo)書(shū)格式上的審查外，主要評(píng)價(jià)標(biāo)書(shū)是否“實(shí)質(zhì)性響應(yīng)了招標(biāo)文件的要求”，即進(jìn)行響應(yīng)性審查，以及確定其是否提供了最低評(píng)標(biāo)價(jià)?？梢钥吹?，我國(guó)現(xiàn)行的一些評(píng)標(biāo)方法，與世行的做法是有很大不同的。
1．評(píng)標(biāo)的時(shí)間一般太短，評(píng)標(biāo)委員自己尚不能吃透標(biāo)書(shū)要求，焉能對(duì)響應(yīng)性進(jìn)行審查？何況，在短短的時(shí)間內(nèi)也根本不可能看完5-7份厚厚的投標(biāo)文件，進(jìn)行實(shí)質(zhì)響應(yīng)性的審查成了一句空話。最后還是看業(yè)主意圖和報(bào)價(jià)說(shuō)話。
2．投標(biāo)報(bào)價(jià)和標(biāo)底的計(jì)算基礎(chǔ)。到目前為止，大部分的投標(biāo)報(bào)價(jià)以及標(biāo)底的計(jì)算還是根據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算，不是根據(jù)具體工程實(shí)際條件的單價(jià)分析。在這種基礎(chǔ)上的報(bào)價(jià)僅僅是為了中標(biāo)的一種博弈手段，絲毫也不能代表工程的合理價(jià)格！計(jì)算出來(lái)的標(biāo)底，顯然也不能用來(lái)作為合理價(jià)格的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
3．投標(biāo)價(jià)的評(píng)比。一般采用了世界銀行所不接受的設(shè)標(biāo)底，和報(bào)價(jià)低于某一標(biāo)準(zhǔn)（或低于成本）投標(biāo)就無(wú)效的做法。特別是有的標(biāo)價(jià)評(píng)比方法是，“先去掉一個(gè)最高價(jià)格的投標(biāo)，再去掉一個(gè)最低價(jià)格的投標(biāo)”，然后再進(jìn)行評(píng)比。沒(méi)有采用科學(xué)的“價(jià)值分析”的方法去衡量投標(biāo)的“性價(jià)比”。這樣，真正的合理最低價(jià)的好的投標(biāo)就“死”定了！
4．評(píng)標(biāo)成員對(duì)評(píng)標(biāo)工作質(zhì)量是否有責(zé)任機(jī)制約束，也是容易導(dǎo)致評(píng)標(biāo)工作走過(guò)場(chǎng)的因素之一。無(wú)怪乎有些評(píng)標(biāo)專家說(shuō)，若按以上所談的這種資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)的方法，那么一個(gè)好的投標(biāo)其“中標(biāo)的必然性就很小，而偶然性極大”。當(dāng)然，上述的這種情況是個(gè)別的，但會(huì)影響《招標(biāo)投標(biāo)法》的執(zhí)行力度。
（三）簡(jiǎn)化手續(xù)，節(jié)約資源、減少招投標(biāo)成本
1．提高強(qiáng)制必須招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)：2000年國(guó)家計(jì)委第3號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，規(guī)定了項(xiàng)目必須招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，如，施工單項(xiàng)合同估算價(jià)大于200萬(wàn)元，重要貨物單項(xiàng)合同估算價(jià)大于100萬(wàn)元。近年來(lái)合同規(guī)模越來(lái)越大，已遠(yuǎn)非9年前的規(guī)?？杀?，考慮為提高招標(biāo)的效率，減小招標(biāo)的成本，應(yīng)提高強(qiáng)制必須招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。例如，世行于2007年就增大了必須進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的合同規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于工程合同由原來(lái)的1000萬(wàn)美元增大為2000萬(wàn)美元，貨物合同額由原來(lái)的20萬(wàn)美元增大為50萬(wàn)美元。
2．合理要求投標(biāo)文件，“重本質(zhì)輕形式”。目前，投標(biāo)人為爭(zhēng)取評(píng)標(biāo)時(shí)良好的觀感印象，從紙張、裝訂和包裝上不斷提高投標(biāo)書(shū)的外觀投入，而投標(biāo)書(shū)本身卻漏洞百出。一個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)成本是很大的。最終還是要轉(zhuǎn)嫁到標(biāo)價(jià)上。
例如，某家具廠商參加一個(gè)千余萬(wàn)元的政府家具采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目，就需要制作21本投標(biāo)文件，摞起來(lái)要一人多高，而每本投標(biāo)文件中的資質(zhì)部分和商務(wù)部分是完全一樣的，重復(fù)裝訂不僅增加人力成本，更造成了紙張浪費(fèi)，其背后則是砍伐大片的樹(shù)木。所以，“招一次標(biāo)砍掉一片樹(shù)林”的說(shuō)法一點(diǎn)也不夸張。推及全國(guó)范圍，單就招投標(biāo)繁雜手續(xù)造成的資源浪費(fèi)是多么驚人！
當(dāng)我們回歸了《招標(biāo)投標(biāo)法》的目的價(jià)值觀，以求是觀念來(lái)規(guī)范招標(biāo)行為，關(guān)注投標(biāo)人可能支出的無(wú)效投入，不走過(guò)場(chǎng)，合理要求投標(biāo)文件，才有可能有效地減少招投標(biāo)成本。
3．逐步推行電子化招投標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“無(wú)紙化”招投標(biāo)是解決招投標(biāo)資源浪費(fèi)，提高招投標(biāo)工作效率的有效途徑。而推行電子化招投標(biāo)工作目前所遇到的瓶頸，有“硬件”問(wèn)題，更重要缺乏建立規(guī)范電子化招投標(biāo)的工作流程和管理要求等制度完善的“軟件”問(wèn)題。
（四）關(guān)注“戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”的創(chuàng)新實(shí)踐
在部分非政府投資項(xiàng)目，具有技術(shù)復(fù)雜程度低、施工工藝成熟、標(biāo)準(zhǔn)化和可復(fù)制性強(qiáng)等特點(diǎn)，有多次合作經(jīng)歷的業(yè)主和承建方，雙方對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)均比較了解，對(duì)外部市場(chǎng)與內(nèi)部成本信息掌握基本對(duì)稱，在這種情況下雙方建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，按照供應(yīng)鏈管理的方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)將是最佳選擇。反觀招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的功能，一是解決業(yè)主和承包商之間信息不對(duì)稱問(wèn)題，二是解決資源優(yōu)化配置問(wèn)題，在上述的市場(chǎng)環(huán)境條件下，采取“戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”應(yīng)當(dāng)是在招投標(biāo)基礎(chǔ)上做出的創(chuàng)新實(shí)踐，從科學(xué)發(fā)展的意義上值得探索嘗試。
六、《招標(biāo)投標(biāo)法》的監(jiān)督觀
對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督與審查，是項(xiàng)目成功的保證。其目的是：及時(shí)預(yù)測(cè)和發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行中的問(wèn)題，幫助項(xiàng)目單位預(yù)防和解決，并盡可能幫助項(xiàng)目使用單位全面改善經(jīng)營(yíng)管理；提供信息反饋，為改進(jìn)今后的項(xiàng)目準(zhǔn)備、評(píng)估和實(shí)施服務(wù)。《招標(biāo)投標(biāo)法》推行的“三公”原則，是提倡對(duì)招標(biāo)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的，只有具備完善的監(jiān)督機(jī)制《招標(biāo)投標(biāo)法》才能夠真正良好地運(yùn)行。
建立有效的招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制，首先需要各級(jí)招標(biāo)主導(dǎo)單位克服執(zhí)行阻力，是要招標(biāo)人和權(quán)利職能機(jī)構(gòu)把知情權(quán)交給公眾。從監(jiān)督主體上有專設(shè)組織機(jī)構(gòu)監(jiān)督、參與各方監(jiān)督和公眾監(jiān)督幾個(gè)方面；從招投標(biāo)過(guò)程上不僅有開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督，還需要招標(biāo)工作的事前監(jiān)督，包括對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量涉及到的決策監(jiān)督，產(chǎn)品質(zhì)量涉及的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作監(jiān)督，同時(shí)對(duì)中標(biāo)人的履約情況監(jiān)督，項(xiàng)目實(shí)施情況以及投入運(yùn)營(yíng)后效果評(píng)價(jià)的監(jiān)督，這是項(xiàng)目全過(guò)程的監(jiān)督概念。
建立招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制，需要從法規(guī)制度上明確和完善。但是，需要提出的一點(diǎn)是：監(jiān)督不是審查，不能由此增加招投標(biāo)工作環(huán)節(jié)和設(shè)置重復(fù)的機(jī)構(gòu)，從而又回到繁雜手續(xù)、浪費(fèi)資源、損失效率的路上。
我們不妨借鑒一下世界銀行對(duì)其貸款項(xiàng)目采購(gòu)的監(jiān)督與審查，其基本原理是實(shí)行項(xiàng)目全過(guò)程的監(jiān)督。這些監(jiān)督管理過(guò)程可概括為兩評(píng)價(jià)和三監(jiān)督。即，項(xiàng)目實(shí)施前的預(yù)評(píng)價(jià)和項(xiàng)目完成后的后評(píng)價(jià)；以及招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督、施工過(guò)程監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)過(guò)程監(jiān)督?？梢詤⒖甲髡咴凇笆讓弥袊?guó)招標(biāo)投標(biāo)高層論壇”的書(shū)面發(fā)言《招標(biāo)投標(biāo)與項(xiàng)目管理》，限于篇幅，這里不再贅述。（作者：清華大學(xué) 王綦正 首創(chuàng)置業(yè)股份有限公司 張 軍）
來(lái)源：《紀(jì)念<招標(biāo)投標(biāo)法>實(shí)施十周年論文集》