加強對BT項目招投標的服務(wù)和監(jiān)管

BT作為一種新型的投融資建設(shè)方式，對吸納民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決財政資金不足與地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求之間的矛盾，起到了重要的推進作用。充分認識BT，加強對其在招投標環(huán)節(jié)的服務(wù)和監(jiān)管，有利于化解政府在資金引進、工程管理、項目回贖過程的風險。
一、BT是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式
（一）BT模式的特點
1、何謂BT模式：
BT是Build Transfer的縮寫，即建設(shè)—移交。是指政府（或政府授權(quán)單位）按照合同約定，將擬建設(shè)的某個項目授予投資人（或投資建設(shè)人），投資人在規(guī)定的時間內(nèi)按照政府的要求進行融資、建設(shè)，項目建成后政府按照合同約定回贖該項目。
2、BT模式的特點：
（1）BT項目的真正業(yè)主是政府。BT模式多用于非經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，隸屬于城市公共資源類別，只有政府或其授權(quán)單位才有資格作項目的BT發(fā)起人。并且項目建成后，政府最終要用財政資金，或給予投資人其他優(yōu)惠政策（如土地開發(fā)等），贖回項目的所有權(quán)。因此BT項目的業(yè)主無論是從項目的性質(zhì)，還是項目的最終歸屬，都非政府或其授權(quán)的單位莫屬。
（2）BT的本質(zhì)是政府運用市場機制對市政公共資源的特許經(jīng)營權(quán)進行分配。為了充分體現(xiàn)“三公”，必須采用招標、拍賣等形式，只有通過競標成功的中標者，才有資格成為BT項目的投資方，與政府或其授權(quán)部門簽訂BT合同。
（3）BT的項目管理重點有別于普通工程項目。投資方絕大多數(shù)會組建BT項目公司，由項目公司暫時行使業(yè)主職能，承擔相應(yīng)的法律責任，負責向銀行或其他金融機構(gòu)申請貸款或融資，并承擔項目融資、建設(shè)期間的風險。
（4）投資人與投資承建人在項目管理與實施中各有不同。政府主管部門根據(jù)項目特點可以只找投資人，即項目法人只管融資。也可以既找投資人而投資人同時具備施工能力，即項目法人融資并有能力自己施工的項目總包人。兩種投融資人的選擇、管理以及特許權(quán)的授予有很大不同。
（5）BT項目承包商具備的條件不同于一般工程項目。BT項目招標的重點是確定合適的投融資人，因此項目法人招標應(yīng)將是否具備投融資能力擺在首位。假如項目法人不具備該項目的施工資質(zhì)要求，還需要通過二次招標方式確定施工承包商及設(shè)備材料供應(yīng)商等參建各方。因此，要按照政府投資工程項目的要求，加強對BT項目二次招投標的監(jiān)督，不能“一招”了之。
3、BT雙方的權(quán)利和義務(wù)：
（1）項目業(yè)主的權(quán)利和義務(wù)
權(quán)利：①項目BT的發(fā)起權(quán)；②項目BT階段所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)；③BT項目的勘察、設(shè)計、施工及設(shè)備材料采購等二次招標的監(jiān)督權(quán)；④項目建設(shè)管理及投資控制的監(jiān)督權(quán)；⑤項目建成后的回贖權(quán)。
義務(wù)：①按時足額支付BT乙方合同價款的義務(wù)；②協(xié)助項目BT乙方二次招標的義務(wù)；③接受項目BT乙方的各類咨詢義務(wù)。
（2）投資方的權(quán)利和義務(wù)
權(quán)利：①項目投資和融資權(quán)；②當其具有BT項目施工總承包資質(zhì)時對該項目的承包權(quán)；③當其不具備BT項目總承包資質(zhì)時，對該項目施工、設(shè)備材料采購等的招標權(quán)；④享有所實施項目的組織建設(shè)管理權(quán)；⑤享有項目建成后收回投資及合理利潤權(quán)。
義務(wù)：①承擔項目融資、投資、建設(shè)風險的義務(wù)；②承擔按合同交付合格工程的義務(wù)；③接受BT發(fā)起方有關(guān)約定的義務(wù)。
（二） BT模式與帶資承包的區(qū)別
1、何為帶資承包方式：
帶資承包是指建設(shè)單位未全額支付工程預(yù)付款或未按工程進度按月支付工程款，由建筑施工企業(yè)墊款施工。
2、BT模式與帶資承包方式的主要相似點：
BT中的投資方需要承擔項目的投融資工作，而帶資承包方在相當程度上也具有融資的性質(zhì)。兩者在表面上有一定的相似性。實際操作中，許多政府投資項目誤將帶資承包當成BT模式，或誤將BT項目操作成帶資承包。這一方面違反了國家禁止工程建設(shè)項目帶資承包的有關(guān)規(guī)定，另一方面造成了項目建設(shè)期間權(quán)責不明的法律責任和風險后果，易出現(xiàn)項目建設(shè)期間和之后的“官司”不斷，嚴重影響項目的順利實施和地方的穩(wěn)定。
3、BT模式與帶資承包方式的主要區(qū)別：
（1）主體不同。
BT模式的投資方可以是具有總承包資質(zhì)的建筑施工企業(yè)，也可以是投資公司或其他法律允許的企業(yè)或個人。原則上說，只要具備一定的資金實力和融資能力，愿意以BT方式賺取項目建設(shè)期間的管理費和利潤的企業(yè)或個人，都可以加入這一領(lǐng)域。
帶資承包方式中的帶資承包方只能是具有相應(yīng)施工資質(zhì)的建筑業(yè)企業(yè)。不具備施工資質(zhì)要求的任何企業(yè)和個人無權(quán)參與項目施工，否則可視為項目的違法“掛靠”。
（2）工程建設(shè)項目類別不同。
BT模式的工程建設(shè)項目一般為非經(jīng)營性的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，項目建設(shè)完成后由政府收回并組建項目管理機構(gòu)進行管理。
帶資承包方式工程建設(shè)項目的類別涉及面廣，可以出現(xiàn)在各行業(yè)不同的建設(shè)工程項目中，如不加以限制，任何類別的工程建設(shè)項目均會發(fā)生。
（3）合作性質(zhì)不同。
BT模式中，項目業(yè)主與投資方簽訂的是BT投融資建設(shè)合同。盡管在BT項目運作方式中，投資方可能同時具有投資者與施工者的雙重身份，但其中投資者的身份是居于主導(dǎo)地位的。
在帶資承包方式中，項目業(yè)主作為發(fā)包方，建筑企業(yè)作為承包方，雙方簽訂的是施工承包合同，屬于工程服務(wù)范疇。
（4）法律關(guān)系不同。
BT模式中有投資、融資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等一系列活動，涉及到項目發(fā)起人、投資者、項目貸款銀行、融資擔保人、材料和設(shè)備供應(yīng)商及其他可能的參與人，因此，BT的法律關(guān)系較為紛繁復(fù)雜。
相對而言，帶資承包方式中的法律關(guān)系較為簡單，項目業(yè)主與帶資承包方僅僅是工程施工承包合同關(guān)系。
（5）管理對象與管理范圍不同。
BT模式中，項目業(yè)主一般只負責項目的前期管理，如負責編制項目建議書、進行可行性研究、組織初步設(shè)計、編制項目概算、解決征地拆遷、選擇投資者等工作。投資方則負責項目的投資和建設(shè)管理工作，如籌集建設(shè)資金，通過招標選擇施工承包商、材料設(shè)備供應(yīng)商等項目實施單位，并全權(quán)負責項目的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等建設(shè)管理工作。工程竣工驗收以后，按合同約定將項目移交給業(yè)主。
在帶資承包方式中，項目業(yè)主要對工程項目進行全面的管理，從工程項目的發(fā)起開始，直到工程項目的投資建設(shè)管理、竣工交付使用為止。承包單位只負責按合同約定的承建工程范圍和內(nèi)容進行施工階段的工作。
（6）項目保證措施不同。
BT模式中，為保證投融資的效果及項目的順利實施，投資方須先向項目業(yè)主提供足額的項目保證金或銀行擔保，然后業(yè)主根據(jù)項目進展情況，及時回撥項目建設(shè)資金。
帶資承包方式中，工程款、設(shè)備材料款等各類資金的籌集、使用均由帶資人全權(quán)負責，無法保證各類資金按時足額到位以確保項目順利實施。
（7）合同價款的組成不同。
BT模式中，投資方需要負責建設(shè)工程項目全部資金的籌集，因此，合同價款包括工程建設(shè)費用、資金占用利息以及合理的投資回報。
在帶資承包方式中，合同價款只包含工程建設(shè)費用，不含資金占用利息和投資回報。
（8）資金支付主體不同。
BT模式一般存在兩個資金支付主體，第一個是投資方向施工企業(yè)支付預(yù)付款，以及向材料和設(shè)備供應(yīng)商支付材料款等；第二個是在項目建成完工移交給BT項目業(yè)主后，項目業(yè)主按照BT合同的約定向投資方支付合同價款，通常采取分期支付的方式。
帶資承包只存在一個資金支付主體，即項目業(yè)主一般需在工程完工后不久的時間內(nèi)向墊資施工方支付合同價款。
（9）項目的所有權(quán)人不同。這既是二者的根本區(qū)別，也是區(qū)分BT與帶資承包兩種建設(shè)方式的關(guān)鍵特征。
在BT模式中，投資方在項目建設(shè)期間是項目的“暫時所有權(quán)人”。在工程竣工后，投資方需要按BT合同約定的轉(zhuǎn)讓程序，再將項目的所有權(quán)轉(zhuǎn)移至項目業(yè)主方名下。
在帶資承包方式中，項目的所有權(quán)自始至終都屬于發(fā)包方。工程竣工后，承包方將已竣工工程移交由發(fā)包方，并不涉及項目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。
（10）承擔的責任與風險不同。
在BT模式中，項目業(yè)主只承擔工程項目前期工作的一些責任與風險，進行項目的宏觀管理。投資方則要承擔建設(shè)期間的建設(shè)管理和施工技術(shù)、安全、質(zhì)量、工期、造價以及融資的風險，還要承擔不能及時得到回購資金的風險。
在帶資承包方式中，業(yè)主需承擔工程項目的前期工作、建設(shè)管理、資金籌集等項目風險。承包單位只承擔工程項目施工階段和竣工交付相應(yīng)承包范圍內(nèi)的風險，以及墊資得不到償付的風險。
4、如何指導(dǎo)業(yè)主，做好BT項目的招標工作，規(guī)避基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶資承包風險：
明確了BT模式與帶資承包的區(qū)別，對于服務(wù)業(yè)主，加強對項目招投標的監(jiān)管有著重要意義。
（1）幫助指導(dǎo)項目業(yè)主用招標或招商的形式選擇投資方；
（2）幫助指導(dǎo)審查項目業(yè)主的BT招標公告內(nèi)容是否符合有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定；
（3）幫助指導(dǎo)審查項目業(yè)主與投資方簽訂的BT協(xié)議，突出項目回贖內(nèi)容重點。防止將BT項目協(xié)議誤做帶資承包協(xié)議，也防止將國家明令禁止的“帶資承包”披上BT的合法外衣。
（4）幫助指導(dǎo)監(jiān)督?jīng)]有施工總承包資質(zhì)的投資方組建BT項目聯(lián)合體和實施項目建設(shè)的二次招標。
二、哪些項目適宜采用BT模式
（一）采用BT模式運作的項目主要有以下兩種情況
1、政府需要投資建設(shè)的，但又不適宜于由市場進行商業(yè)化經(jīng)營的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，如城市道路、園林綠化、公共排水、道路照明、公交站點等；
2、政府需要壟斷經(jīng)營的，或不愿意采用BOT方式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資者的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如自來水廠、污水處理廠、城市集中供熱、垃圾處理等項目；
　
（二）項目采用BT模式的前提條件
采用BT模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)具備以下幾個基本條件：
1、前期項目立項、審批、國土、規(guī)劃、環(huán)保等手續(xù)已完成，設(shè)計方案穩(wěn)定，建設(shè)標準明確；
2、政府應(yīng)具有充足的回購能力，能提供回購承諾及相應(yīng)的擔保；
3、工程規(guī)模、難度適當，投資額度和施工資質(zhì)應(yīng)在潛在投標人可承受的范圍內(nèi)；
4、已經(jīng)有一定的符合條件的BT潛在投資人可供選擇。
三、如何選擇項目BT投資人
（一）需要注意的問題
1、政府要把“雙贏”放在首位。選擇BT投資人實際是選擇項目的戰(zhàn)略合作伙伴，因此不要一味追求政府經(jīng)濟利益最大化。
2、實施項目管理“管辦分離”。宜以屬地管理的原則，授權(quán)當?shù)卣疄轫椖繕I(yè)主，建設(shè)行政主管部門充分履行項目的質(zhì)量安全監(jiān)督管理等職責，財政、審計等部門履行項目資金監(jiān)管職責。
3、防止以項目為抵押的融資形式。要注重考察投資人的資金實力，應(yīng)將投資人提前注入項目保證資金及提供銀行履約擔保作為談判的重點內(nèi)容。
4、盡量選擇有資金實力和有施工資質(zhì)的總承包企業(yè)，可以有效規(guī)避投資方與施工方之間的矛盾。
5、招投標監(jiān)管部門要及早介入對BT項目的服務(wù)和監(jiān)管中。指導(dǎo)發(fā)布招標公告、制作招標文件等程序性工作，在服務(wù)中履行好監(jiān)管職責。
6、招標過程中注重評標辦法的合理編制。招標找項目投資人不應(yīng)以價格最低作為中標條件，應(yīng)綜合考慮投資人經(jīng)濟實力、融資能力、企業(yè)管理水平、社會信譽、承建能力、合同管理能力等，尤其應(yīng)將側(cè)重點放在工程將來的運營成本及質(zhì)量上。
（二）目前常用的BT投資方的產(chǎn)生方式
1、“名花有主”型。主要是針對較大的、技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的項目，項目業(yè)主通過前期的信息發(fā)布、摸底，已有合作對象，爭取項目審批立項部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定核準邀請招標或直發(fā)包的形式來確定投資方。這種形式暫定名為招商招標。
2、“拋繡球選親型”。即項目尚無明確合作伙伴，項目發(fā)起人在權(quán)威媒體公開發(fā)布招標（或招商）信息，吸納有資金實力的企業(yè)或個人關(guān)注，擇優(yōu)選定投資人。需要注意的是針對較大項目，信息發(fā)布的范圍要廣、時間要久，要給真正的投資者充分論證項目投資的必要時間。
（三）BT投資人的兩種基本類型
一是具有該項目施工總承包資質(zhì)的，也叫BT總包人。BT總包人既是BT項目的投資方，同時也是項目施工方，只需按照其具備的施工資質(zhì)能力和范圍進行施工，一般情況無需進行二次施工招標。
另一種是沒有或不具備該項目施工總承包資質(zhì)要求的，叫BT投資方。由于其不具備該項目的施工資質(zhì)，還必須再以投資方的身份，在項目業(yè)主的協(xié)助下對項目施工進行二次招標確定承包人。
（四）目前常見的完善BT投資人總承包資質(zhì)的辦法
當投資者不具備項目總承包資質(zhì)時，其欲直接賺取項目建設(shè)管理費和獲取項目更大利潤的打算就會落空。相對來說，其投資風險就會加大，這種情況會在一定程度上降低投資者的積極性，不利于項目融資。
實踐中許多投資人為彌補這種“缺陷”，增加投資利潤，利用目前BT無“法”限制的時機，或采用“控股”，或采用“聯(lián)合體”的方式，吸納有項目總承包資質(zhì)的企業(yè)一起參與前期的BT投融資中，從而組成一個完整的BT利益集團。
作為監(jiān)管部門，既要充分用好、用活政策，指導(dǎo)投資者建立符合國家有關(guān)政策規(guī)定的BT聯(lián)盟，又要嚴格執(zhí)行國家現(xiàn)行的法律法規(guī)政策，防止借BT之名行規(guī)避招標之實。
四、項目運作中的具體實施方式
（一）設(shè)立項目公司的BT方式
項目業(yè)主通過招標或招商確定投資方，投資方組建項目公司，由項目公司負責項目的融資、投資和建設(shè)，項目建成后由業(yè)主回購。此種方式的特點為：
1、對投資方無特殊資質(zhì)要求，只要其具有較強的投融資能力即可。
2、投資方采取成立項目公司的方式，以項目公司為主體籌措建設(shè)資金，投資方為項目公司的銀行貸款提供擔保。
3、在項目建設(shè)期間，項目公司履行項目業(yè)主職能，負責項目的建設(shè)管理，不直接參與項目施工。
項目設(shè)計單位、施工單位、設(shè)備材料采購等承包商的確定，以項目公司為主體，在項目業(yè)主監(jiān)督下用招標或政府采購形式確定。
（二） 不設(shè)項目公司的BT方式
是指項目業(yè)主通過招標或招商確定項目投資方，投資方不組建項目公司，而是直接與項目業(yè)主簽訂BT協(xié)議，對工程項目建設(shè)管理全過程承包，并承擔項目的全部投資，直到項目建成后由業(yè)主贖回。此種方式的特點為：
1、工程施工直接由投資方承擔，無須再進行二次招標。此種方式采用的前提是，投資方必須為同時具備投融資能力和相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)或聯(lián)合體。
2、項目業(yè)主直接和投資方簽署B(yǎng)T投資合同及工程總承包合同?！?
五、加強對BT服務(wù)監(jiān)管應(yīng)注意的幾個問題
（一）及時介入，指導(dǎo)項目業(yè)主完善BT操作
1、項目監(jiān)管部門及時介入最主要。項目監(jiān)管部門要及時與項目業(yè)主溝通，了解項目工程特點、前期準備情況、業(yè)主的需求和管理能力，幫助業(yè)主分析潛在投資者，選擇對應(yīng)的實施方式。由于BT模式的確定既屬于項目立項階段的內(nèi)容，又屬于項目實施階段的內(nèi)容，因此監(jiān)管者既有項目立項審批部門，又有招投標監(jiān)管部門。在現(xiàn)階段國家尚無政策明確BT模式監(jiān)管權(quán)的情況下，需要各部門及時溝通信息，互相攜手，對現(xiàn)有職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事宜服務(wù)監(jiān)管到位。
2、幫助項目業(yè)主選擇合適方式確定投資人最重要。項目審批核準部門要根據(jù)該項目BT潛在投資人的實際情況，本著有利于項目融資的原則，實事求是地核準不同的招標方式，確定BT投資人?！?
（二）明確項目資質(zhì)要求，優(yōu)化組合投資方
1、根據(jù)擬建設(shè)項目的投資規(guī)模和建設(shè)特點，在項目BT招標時應(yīng)對投資方的投融資能力和施工資質(zhì)提出明確要求。一般情況下，應(yīng)首選具備承擔BT項目投資能力和施工資質(zhì)的投標人為BT項目的總包人。當然，有BT項目建設(shè)經(jīng)驗的為最佳。
　　
2、要積極引導(dǎo)有投資能力而無施工資質(zhì)的企業(yè)與具備項目施工能力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)組成投資方聯(lián)合體，實施“強強”聯(lián)手，共同組建項目投資方。　
（三）完善監(jiān)管體系、強化監(jiān)管措施，杜絕違法分包、轉(zhuǎn)包行為
在BT項目中，工程分包和轉(zhuǎn)包情況以及“再BT”現(xiàn)象較普遍，這是影響項目工程質(zhì)量的重要風險因素。為避免此類問題的發(fā)生，可采取以下措施：
1、在招標文件中對項目的分包情況進行詳細和明確的約定，禁止隨意分包，嚴禁轉(zhuǎn)包和違法分包，嚴加禁止“再BT”現(xiàn)象。
2、建立健全監(jiān)管體系，業(yè)主應(yīng)組建包括監(jiān)理在內(nèi)的施工現(xiàn)場監(jiān)管機構(gòu)，對工程違法分包、轉(zhuǎn)包情況進行嚴格管理。
3、招投標監(jiān)管機構(gòu)與建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)等部門聯(lián)手，以不定期抽查施工現(xiàn)場關(guān)鍵崗位人員到崗情況，認真查處項目違法分包、轉(zhuǎn)包情況。（作者單位：湖南省株洲市招標投標管理局 ）
來源：中國招標投標 作者：白淑芬