工程項目招標階段造價管理

在招標投標階段，加強建設項目的工程造價管理對保證項目按期、保質、保量完成有十分重要的作用。筆者結合自身實踐，從規(guī)范招標人行為、招標文件編制、投標人資格后審、投標人施工組織設計評審、投標報價評審和合同談判六個方面，分別論述其重要性和具體實施辦法，希望能對讀者有所裨益。
一、規(guī)范招標人的行為是加強工程造價管理的核心
不論是采用自行招標還是委托代理招標，招標人在組織投標人資格審查、招標文件編制、補疑澄清、開標、評標、定標過程中，是否能合法、科學、合理確定承包人，能否達到招標目的，具有重要的影響。因此，規(guī)范招標人的招標行為，是加強工程造價管理的核心。
規(guī)范招標人的招標行為，就是規(guī)范招標人在招標過程中的招標程序與做法，避免工程有招標之名而無招標之實的情況；杜絕在招標中的不正當交易和腐敗現(xiàn)象；避免政企不分、職責不明，對招標工作橫加干預；避免招標人在招標中不接受行政監(jiān)督等情況。
《招標投標法》自實施以來在工程建設領域得到了廣泛應用，形成了一套完整的招標投標法律體系，有效推進了經濟體制改革，規(guī)范了市場經濟活動，提高了經濟效益。但是，仍有一些違法違紀現(xiàn)象會出現(xiàn)在工程項目招標中，不利于工程建設進度、質量和投資的有效控制。所以，要加強工程造價管理，首先要加強的是招標人的綜合素質，規(guī)范其行為。一是提高招標人的法律認識，認真學習、貫徹落實招標投標有關法律法規(guī)，按照法律法規(guī)辦事。二是要求招標人必須具備良好的職業(yè)道德，認真履行工作職責，公平、公正、科學合理地處理招標工作中出現(xiàn)的問題。三是招標人要有招標投標專業(yè)知識和工程技術知識，并不斷更新專業(yè)理論。四是有關部門要建立招標約束機制，監(jiān)督招標人的招標活動，杜絕違法違紀等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
二、做好招標文件的編制是加強工程造價管理的基礎
招標文件是招標人向投標人發(fā)出的要約邀請，是招標投標過程中投標人編制投標文件、評標委員會進行投標文件評審的重要依據。
招標文件的內容可分為四個部分：第一部分是關于編寫和提交投標文件的規(guī)定。載入這些內容的目的，是盡量減少符合資格的投標人由于不明確如何編寫投標文件而處于不利地位或投標遭到拒絕的可能性。第二部分是關于對投標人資格的標準以及投標文件的評審標準和方法。這是為了提高招標過程的透明度和公平性，是非常重要的，也是必不可少的。第三部分是關于合同的主要條款，包括技術條款、商務條款、投標報價要求。其中商務條款，有利于投標人了解中標后簽訂的合同的主要內容，明確雙方各自的權利、責任與義務。第四部分是招標圖紙。招標圖紙是招標人編制標底和投標人編制投標報價計算工程量或校核工程量清單的依據。所以做好招標文件的編制，是控制工程投資、加強造價管理的基礎，應做好以下幾個方面。
（一）通用條款的選擇
通用合同條款是指普遍適用于眾多工程特點和特征及特性的合同條款。例如：國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）的合同條件、《水利水電工程施工合同和招標文件示范文本》、《建設工程施工合同（示范文本）》、《標準施工招標文件（2007年版）》及國內有關部門和行業(yè)合同示范文本等。選用通用合同條款時，應結合招標工程的性質、資金來源、工程規(guī)模、所屬專業(yè)等情況選擇。
（二）專用條款的確定
專用合同條款是對通用合同條款的補充、細化和修改。制作合同文件時，在選定通用條款的基礎上，以確保完全適用于特定的招標項目，對通用條款中非強制性規(guī)定，可以依據項目的具體特點和實際需要，在公開、公平、公正和誠實信用的原則上補充、細化和修改，保證滿足合同文件的要求。專用條款編制應符合下列原則和要求：
（1）對通用條款任何范例措辭進行補充、細化和修改前，必須核實，以確保專用條款完全適用于特定情況；
（2）對通用條款范例措辭進行修改時，以及在所有其他修改和補充的情況下，需注意確保不與通用條款產生分歧，或不與專用條款產生分歧，并不得與通用條款的強制性規(guī)定相抵觸；
（3）應結合工程所在地區(qū)，對通用條款范例措辭適用的法律法規(guī)、交流語言、使用幣種等進行確定和完善；
（4）應根據合同規(guī)定實施的工程內容、地質、水文、氣象、自然條件和社會環(huán)境等，對通用條款范例措辭進行補充、細化和修改；
（5）應結合工程其他輔助工程合同規(guī)定，對通用條款范例措辭的權利、責任、義務進行補充、細化和修改，保持本合同文件與建設項目其他合同之間不產生分歧；
（6）應結合技術條款的有關規(guī)定和要求，對通用條款范例措辭的時間、程序、規(guī)范、標準等進行補充、細化和修改，但補充、細化和修改內容應符合國家有關法律法規(guī)的規(guī)定，符合工程的客觀要求；
（7）應結合工程技術條款的有關規(guī)定和要求對通用條款范例措辭中的保險條款、責任風險條款、計量支付條款、估價變更調整、索賠爭端條款等進行補充、細化和修改。
因為專用條款中的各條款是補充、細化和修改通用條款中條款號相同的條款，當需要增加新的條款時，兩者應對照閱讀。一旦出現(xiàn)矛盾和不一致，則以專用條款為準，但通用條款中未修改和補充的部分仍有效。所以編制專用條款的基本前提是按照合同規(guī)定的工程內容，結合工程具體情況，公平、公正、科學合理地編制，不得編制帶有歧視性或與通用條款強制性規(guī)定相抵觸的專用條款。
（三）技術條款的編制
技術規(guī)范是招標文件的重要組織部分，反映了招標人對工程項目的技術要求，也是合同實施過程中承包商控制工程質量和工程師檢查驗收的主要依據。嚴格按照技術規(guī)范施工與驗收，才能保證合同順利履行，得到合格工程。
技術規(guī)范、招標圖紙和工程量報價清單是投標人投標及招標人編制標底必不可少的重要資料。因為投標人只有依據這些資料，才能擬訂施工總體規(guī)劃，包括施工方案和施工方法，施工工序和施工工藝流程，施工人員及施工設備配置，施工材料和流動資金投入，施工質量安全保證及風險的防范等，根據擬訂的施工總體規(guī)劃并結合投標人的管理及近遠期目標進行單價分析和投標報價。
編制技術規(guī)范時一般可引用國家有關各部門正式頒布的規(guī)范，也可以引用某一通用的外國規(guī)范。但一定要結合本工程的具體環(huán)境和要求，同時還需要由招標文件編制單位編制一部分能通用于本工程的技術要求和規(guī)定。正式簽訂合同后，承包人應遵照執(zhí)行。
三、加強投標人資格后審是加強工程造價管理的前提
審查投標人是否符合招標文件要求，屬于資格后審工作。一般在發(fā)出投標邀請書前，都進行了資格預審。對于重大工程項目，還應做好資格后審工作，一般包括：
（1）審查投標人的基本情況。主要審查投標人的營業(yè)執(zhí)照資質證件的復印件與資格預審的投標人是否相同。
（2）審查投標人完成類似工程的情況及正在施工和新承接的工程。
（3）審查最近三個年度的財務報表中的資產負債表、損益表和利潤分配表（附審計證明材料），必要時可進行有關財務指標計算。
（4）審查投標人履約信譽證明材料和近幾年有無涉及履約合同方面的訴訟案件等。必要時可進行網上查詢和社會調查。
（5）兩個或者兩個以上的企業(yè)法人組成聯(lián)合體投標時，審查聯(lián)合體的聯(lián)合協(xié)議、投標文件的組織機構、各方投入的人力物力、承擔的責任與風險分配、各方的履約信譽證明材料、各方的營業(yè)執(zhí)照資質證件是否符合招標文件的要求等。
（6）審查主體工程以外可分包項目的分包人是否具有相應資質條件和類似的工程業(yè)績。
（7）審查同一個投標人是否對同一個合同提交或參與提交兩份或兩份以上的投標文件等。
對投標人進行資格后審的目的是：一是通過資格后審的投標人可進入下一步評比，對沒有通過資格后審的投標人，將取消其投標資格，減少了評標工作量；二是有利于選出社會信譽好、管理水平高、技術力量雄厚、執(zhí)行合同隱患少的承包商，保證工程按期、保質、保量完成。
四、加強投標人施工組織設計評審是加強工程造價管理的客觀要求
評標階段對投標人的施工方法、工藝流程、施工進度和布置、質量標準及質量安全保證體系與措施、投入主要設備、項目經理及技術負責人的經歷、組織機構的評審，統(tǒng)稱為對投標人施工組織設計評審。這一工作是評標階段的主要部分，不僅關系到工程能否按期、保質、保量完成，同時也是加強工程造價管理的客觀要求。
（一） 施工組織設計體現(xiàn)了投標人的管理水平
投標人編制施工組織設計時，需要認真研究招標文件中的商務條款、技術條款、投標須知、評標辦法等。在了解階段性工期與合同工期，工程質量要求與技術規(guī)范，工程自然條件、水文條件、地質交通等情況的基礎上，施工組織設計將結合投標人的人力、物力資源及相關投標人等情況進行編制。所以它體現(xiàn)了投標人的管理水平，不僅影響投標人的報價，也將直接影響工程造價。
（二）施工組織設計評審是保證工期、質量、安全、環(huán)保等的重要措施
工程的工期、質量、安全、環(huán)保等要滿足招標文件的要求，需要有一套完善保證體系和措施才能夠實現(xiàn)。所以在評標過程中要對以下方面進行嚴格評審。
1.嚴格評審投標人的組織機構設置、擬投入的人員。在評標過程中結合招標文件的要求和評標辦法的規(guī)定，對投標人的組織機構設置是否滿足工程實際情況、項目經理和主要技術負責人的資格是否符合招標文件要求、是否具有類似工程經驗、各類專業(yè)人員的配備和數(shù)量是否滿足工程質量和進度的要求進行評審。
2.嚴格評審投標人擬投入的施工機械設備情況。施工機械設備是保證工期和質量的必要條件，在評標過程中，應加強對這一工作的審查力度。從投標人擬投入的各類施工設備數(shù)量入手，評審投標人擬投入施工設備的性能、使用年限、完好程度、設備產地，特別是對保證工期和質量的主要設備，要對其擬投入情況及配件情況進行詳細評審，必要時可用澄清等方式，要求投標人給予澄清和確認。
3.嚴格評審投標人的施工方案和工藝流程。工程的進度和質量需要在投入的人力和物力基礎上，靠先進、科學、合理的施工方案和工藝流程來實現(xiàn)。所以應對施工方案和工藝流程進行詳細的分析和比較，分析施工方案中各種施工設備配置的類型、性能、功率是否能夠滿足工程建設的需要，是否存在浪費（隱含著增加報價和索賠因素）等問題。分析比較施工方法、工藝流程是否先進可靠，采取的措施是否得當，使用各種材料同施工工藝是否合理，是否能夠保證工程質量。分析比較總價承包項目和工程量清單單價中攤銷項目的施工方案和布置的依據是否充分，是否超出招標文件規(guī)定的用地范圍，是否能夠保證主體工程建設順利實施。另外，地下工程對于施工通風與供風系統(tǒng)、施工排水與供水系統(tǒng)、施工供電系統(tǒng)等臨時工程的施工方案和布置，應結合工程自然條件和地質情況進行分析和評審。
4.嚴格評審投標人的安全環(huán)保措施。工程安全和環(huán)保措施是否可靠，不僅關系到工程建設能否順利實施，更關系到人民生命和財產安全，還將影響生態(tài)環(huán)境。審查投標人的安全和環(huán)保措施，首先要對其合法性進行評審，看是否符合國家有關法律法規(guī)的規(guī)定。其次是審查措施的可靠性，對投標人的措施進行分析比較，確保措施的可行性和有效性。
（三）施工組織設計是投標人編制投標報價的依據
投標人在認真閱讀招標文件的商務條款、技術條款和招標圖紙的基礎上，根據國家法律法規(guī)、招標文件工程量報價清單說明要求和工程量清單，參照或參考相關定額和企業(yè)有關實物量消耗指標，分析測算企業(yè)間接費和擬獲利等有關標準，按照施工組織設計的施工方案和工藝流程等進行總價承包項目的費用、單價及攤銷費用計算，編制投標報價。建設項目在編制投標報價時，從基礎單價分析開始，到最終報價的確定，每一項工作都離不開施工組織設計。
經過上述分析和評比可以看出，投標人的施工組織設計對投標項目擬投入人員、施工設備、施工方案、工藝流程、安全環(huán)保措施等直接影響了投標人的報價。選擇施工組織設計科學、先進、合理且潛在隱患少的投標人中標并簽訂合同，在工程實施過程中就能保證合理的中標合同價，并能減少變更、索賠等費用。
五、加強投標報價的評審是加強工程造價管理的根本體現(xiàn)
投標人在編制施工組織設計基礎上，結合自己的實際情況，在分析招標文件和投標競爭對手等情況后，編制投標報價。有的投標報價可能存在不平衡因素或給招標人帶來一定的風險，甚至有的投標人采取不正當方式進行報價，其總報價與其他投標人相比差額不大，若其有中標優(yōu)勢，不但給合同管理帶來隱患，還將提高工程造價。因此在評標過程中應結合投標人的施工組織設計進行評審，避免同報價不合理的投標人簽訂合同，以防在工程實施中增加不合理的投入。所以合理進行投標報價的評審和調整是加強工程造價管理的根本體現(xiàn)。
（一）評審和調整投標報價的依據
（1）國家有關法律和法規(guī)；
（2）評標辦法；
（3）招標文件和圖紙；
（4）投標人的施工組織設計及其他。
（二）評審和調整的主要內容
評審和調整的內容應按招標文件中的規(guī)定進行，招標文件中沒有規(guī)定的不予調整。一般調整的內容有：不平衡單價的調整、招標文件要求引進設備采購國價格差異的調整、提前得到付款的調整、潛在風險的調整、非重大偏離和保留的調整等，經過這些因素的調整，確定投標人的評標價。
1.不平衡單價的調整。首先分析其產生的原因。因為產生不平衡單價的原因很多，應對不同的原因采用不同的方法進行調整。招標文件工程量清單同招標圖紙計算的工程量不一致時，引起的不平衡單價的調整，應分析和區(qū)別是主要工程項目的工程量還是次要工程項目的工程量，工程量差異的大小，單價的不平衡差額對投標報價的影響程度等。對于次要工程項目，單價不平衡差額對投標報價影響很少的，不需要調整；工程量差異小，投標競爭不激烈，調整后不影響投標人的評標價格排序時，則不需要調整，反之則應調整。對于主要工程項目不平衡單價差額大，工程量差異大，影響投標報價差額也很大的項目，應按照招標文件評標辦法進行調整。這種調整不利于投標人，避免這樣的投標人中標后給招標人帶來風險。
2.招標文件要求引進設備采購國價格差異的調整。有的建設項目由于設備技術、性能要求或根據施工技術、工藝流程和工程進度計劃等要求，在招標文件中規(guī)定必須采購國外設備或施工機械，這樣就會形成不同的投標人設備報價的組成不同、國別不同、運輸方式不同、價格不同。調整的前提條件是投標人所采購的永久設備或施工設備符合招標文件規(guī)定的技術性能、施工技術、工藝、進度要求。調整時應按照國家有關法律法規(guī)、設備性能技術差異、提供的備品備件及售后服務、投入使用運行維護費用和使用年限等進行調整。
3.提前得到付款的調整。大型基礎設施項目由于設計階段的不同，招標文件中的工程量報價清單中，對工程建設的臨時附屬工程如施工風水電系統(tǒng)、砂石骨料系統(tǒng)、混凝土拌和系統(tǒng)、辦公室文化福利等按項實行總價承包，永久工程實行單價承包。有的投標人為了提前得到付款，把前期實施的總價承包項目和前期實施的永久工程的價格做得很高或偏高，將后期實施工程價格做得低些，以達成得到提前付款的目的。調整時應按合理的資金流量計劃比較投標人提前得到的支付款額，對給招標人帶來的貸款利息、提前籌資費用等進行調整。對這種投標報價進行評審，應注意潛在的索賠或其他風險的存在。
4.投標人轉移風險的調整。工程項目在建設過程中都會存在一定風險，一般招標文件對風險條款已有明確的規(guī)定。如果投標人的投標報價在處理風險責任時，偏離招標文件的規(guī)定，把風險轉移給招標人時，首先應區(qū)分風險的類型，對于不同的風險采取不同的方法進行評審和調整。
招標文件中明示或暗示應由承包商承擔的義務、責任和風險，在評審和調整時應認真分析投標人對商務條款的承諾、施工組織設計對這些因素采取的措施、單價分析表和總價分析表的內容組成等。如果投標文件對于這些因素沒有說明或者措施含糊不清，評標委員會應向投標人發(fā)出投標文件的澄清，并根據投標人的澄清情況和評標辦法的有關規(guī)定進行調整。
5.非重大偏離和保留的調整。評標過程中按照招標文件的規(guī)定，投標文件中出現(xiàn)可接受的非重大偏離和保留，應按評標辦法的規(guī)定進行調整。
6.投標文件中其他有關項目的分析與評審。招標文件規(guī)定投標文件應根據自己的施工組織設計情況，編制擬投入本合同的施工機械設備表、試驗測量質檢儀器表、勞動力計劃表和材料消耗量計劃表等。這些投標文件雖然在評標階段對工程造價沒有影響，但在合同簽訂后，將是處理工程索賠和糾紛的依據，是有效控制工程造價的重要因素。如果承包商進場，招標人的征地或合同中規(guī)定提供的設施沒有按時提供，造成違約，承包商將按照合同有關條款提出索賠。所以在評標過程中不能忽視對這些投標文件的評審，應分析和評審這些投標文件的計劃量是否與施工組織設計的施工布置、工藝流程、進度計劃一致，如果相差很大，應在投標文件澄清中進行確認，并在合同談判中作出規(guī)定。
六、做好合同談判是加強工程造價管理的重要保障
評標委員會按照招標文件規(guī)定的評標標準和方法評審，推薦最大限度滿足招標文件規(guī)定的各項綜合評價標準或能夠滿足招標文件實質性要求，并經評審綜合得分最高的投標人為中標候選人。招標人根據評標委員會推薦結果，同第一中標候選人，就評標委員會的建議、招標文件或投標文件發(fā)現(xiàn)的細小錯誤及有關招標項目在實施過程中的質量、進度、投資等控制與管理進行商談，達成一致意見。雙方不能在合同談判中過多要求對方提供優(yōu)惠條件，更不能就招標、投標、評標結果等實質性內容提出改變。合同談判應在公平、公正的基礎上進行，不得違反國家法律法規(guī)。合同談判內容是合同文件的重要組成部分。
經過合同談判，雙方達成一致意見，在中標人提交履約保函后，雙方即可簽署合同協(xié)議書。由此，招標文件、投標文件、合同協(xié)議書、中標通知書、合同談判記錄、招標投標過程中補疑澄清文件資料等組成了該招標項目的合同，是雙方在工程實施過程中應遵守的文件，受法律保護。因此，做好合同談判是加強工程造價管理的重要保障。
結 論
隨著市場經濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)階段有關招標投標的法律法規(guī)也有一些有待完善的地方，需要國家有關部門進行補充和修改。要加強工程項目造價管理，在以上所述的六個方面的基礎上，更需要完善的、與實際相適應的法律法規(guī)去規(guī)范、約束和指導。如此才能真正規(guī)范招標投標活動，建立科學合理、競爭有序的市場秩序，達到加強工程造價控制與管理的目的。
源自：《招標采購管理》 作者：何菲菲 于長生 （作者單位：何菲菲，遼寧省湯河水庫管理局；于長生，遼寧潤中供水有限責任公司）