尊重市場規(guī)律 發(fā)揮政府作用加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)

摘要：本文結(jié)合黨的十八大報(bào)告中的相關(guān)內(nèi)容，闡述了市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律和政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的功能與作用，就《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》中提出的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)三大平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營主體進(jìn)行了分析，并著重就政府部門建設(shè)運(yùn)營電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)的利弊作了深入剖析，指出了政府在加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中需要發(fā)揮的作用。

招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的有效手段，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國每年的招標(biāo)投標(biāo)金額占國民生產(chǎn)總值（ GDP ）的 25%~30% 。以 2011 年為例，我國有 13 萬 ~15 萬億元的交易通過招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制配置資源。

從國內(nèi)外電子招標(biāo)投標(biāo)的大量實(shí)踐來看，相對(duì)于傳統(tǒng)的紙質(zhì)招標(biāo)而言，采用信息技術(shù)開展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有高效、低碳、節(jié)約、透明等特點(diǎn)，有利于建立市場信息一體化共享體系，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和主體自律作用，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)督方式，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)秩序，促進(jìn)公開、公平、公正交易。

近年來，我國各級(jí)政府和相關(guān)企業(yè)不斷探索采用信息技術(shù)開展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，國家在立法上也為電子招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。 2012 年 2 月 1 日起施行的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（簡稱《條例》）第五條第二款規(guī)定： “ 國家鼓勵(lì)通過信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo) ” ，在行政法規(guī)層面明確了電子招標(biāo)投標(biāo)的法律地位。今年 5 月 1 日起施行的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國家發(fā)展改革委等八部委令 2013 年第 20 號(hào)，簡稱《辦法》），就電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)和電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營等作了具體規(guī)定，結(jié)束了電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)無章可循的局面。該《辦法》規(guī)定：電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)由電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)和行政監(jiān)督平臺(tái)三大平臺(tái)構(gòu)成。 2013 年 7 月 3 日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于做好 < 電子招標(biāo)投標(biāo)辦法 > 貫徹實(shí)施工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改法規(guī) [2013]1284 號(hào)），進(jìn)一步就現(xiàn)階段如何推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)明確了政策方向。

《條例》和《辦法》頒布實(shí)施以來，各地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和各類交易中心不斷加快步伐，開展包括交易平臺(tái)在內(nèi)的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)。為此，一些招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等預(yù)期當(dāng)?shù)卣畷?huì)指定使用政府建設(shè)的交易平臺(tái)，擔(dān)心企業(yè)自建或租賃的交易平臺(tái)得不到認(rèn)可而無法使用；部分地方政府也釋放信號(hào)：政府建設(shè)的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)功能足夠企業(yè)使用，企業(yè)無需再就招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)實(shí)施信息化。上述現(xiàn)象在一定程度上影響了企業(yè)開展招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)信息化的主動(dòng)性和積極性，不利于市場活力的激發(fā)。

在此，筆者結(jié)合黨的十八大報(bào)告中 “ 必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用 ” 等相關(guān)論述，就電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)過程中，如何處理好市場與政府之間的關(guān)系談些觀點(diǎn)。

一、市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律

市場經(jīng)濟(jì)是一種市場對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)體制。市場是在一定的制度環(huán)境下，在價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律的支配下實(shí)現(xiàn)其運(yùn)作過程。即市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行受市場基本規(guī)律的支配，是價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律起基礎(chǔ)性作用的具體體現(xiàn)。政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理應(yīng)當(dāng)尊重市場的基本規(guī)律，不能采用行政命令來管制市場。

根據(jù)成思危《改革的核心是制度創(chuàng)新》一文，尊重市場規(guī)律主要體現(xiàn)在以下三方面：

1. 不應(yīng)違反價(jià)值規(guī)律。 價(jià)值規(guī)律是商品生產(chǎn)和商品交換的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律。商品按照價(jià)值相等的原則相互交換。政府的補(bǔ)貼和限價(jià)只能是權(quán)宜之計(jì)，不應(yīng)作為一個(gè)長期的政策。從這個(gè)角度分析，政府不能長期對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理等服務(wù)性收費(fèi)采取政府指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行保護(hù)，而應(yīng)當(dāng)隨著市場競爭機(jī)制的逐步完善，有系統(tǒng)地分步放開，按照市場主體認(rèn)可的服務(wù)價(jià)值進(jìn)行自由交換。

2. 不應(yīng)違反供求規(guī)律。供求規(guī)律是指商品 的供求關(guān)系與價(jià)格變動(dòng)之間相互制約的必然性。價(jià)格的漲落會(huì)調(diào)節(jié)供求，使之趨于平衡。供需雙方根據(jù)價(jià)格變動(dòng)自主決策生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)，政府不能替企業(yè)決策，不能采取行政命令的方式來管控企業(yè)，進(jìn)行強(qiáng)賣強(qiáng)買。從這個(gè)角度分析，政府不宜強(qiáng)制要求企業(yè)間的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)必須進(jìn)入政府建設(shè)的交易場所，并強(qiáng)制向招標(biāo)人或中標(biāo)人收取高額的場地使用費(fèi)或交易服務(wù)費(fèi)。

3. 不應(yīng)違反競爭規(guī)律。競爭規(guī)律是指商品經(jīng)濟(jì)中各個(gè)不同的利益主體，為了獲得最佳的經(jīng)濟(jì)效益，互相爭取有利的投資場所和銷售條件的客觀必然性。通過競爭，促使各種商品（包括服務(wù)）生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，不僅能夠促進(jìn)資源的最佳配置，而且推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和社會(huì)技術(shù)進(jìn)步，又能實(shí)現(xiàn)市場主體的新陳代謝。從這個(gè)角度分析，政府應(yīng)當(dāng)為不同行業(yè)、不同地區(qū)的各種所有制企業(yè)提供公平競爭的環(huán)境，不能對(duì)外地企業(yè)進(jìn)行備案管理或要求成立分支機(jī)構(gòu)等形式才能進(jìn)入本地市場，不能采取抽簽、搖號(hào)等方式確定招標(biāo)代理服務(wù)提供商，也不能就部分工程設(shè)定價(jià)格后隨機(jī)抽取確定供應(yīng)商。

二、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的作用

如何在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下更好地發(fā)揮政府的作用，首要的問題即是黨的十八大報(bào)告所指： “ 正確處理好政府與市場的關(guān)系，更大程度、更廣范圍地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用 ” ，這也是中國改革面臨的核心問題。

黨的十八大報(bào)告提出，必須 “ 深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變 ” 。

隨著改革開放和認(rèn)識(shí)的不斷深入，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是政府高層，甚至民間組織，都對(duì)政府與市場的職能邊界形成了清晰的共識(shí)。如遲福林在《改革紅利 - 十八大后轉(zhuǎn)型與改革的五大趨勢》一書中論述： “ 政府應(yīng)該將不該管、管不好的事情交給市場，同時(shí)管好自己必須管的事；在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域應(yīng)該堅(jiān)持在市場主導(dǎo)的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府作用，而不是在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上發(fā)揮市場作用，即政府的主要任務(wù)是使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。 ” 也就是說，凡是市場能管、百姓自己能管、民間組織能管的事情，政府都不要去管；市場現(xiàn)在還管不了 的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府也要?jiǎng)?chuàng)造條件讓市場去管；即使政府不能不管的事情，也應(yīng)當(dāng)盡量運(yùn)用市場手段和經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行間接調(diào)控。早在 1999 年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心高級(jí)研究員吳敬璉教授在《制度重于技術(shù)》一文中就政府和市場的關(guān)系作了精辟的闡述： “ 第一，政府的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)決定了它在直接的生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)中不具有民間企業(yè)所具有的市場適應(yīng)性和競爭力。因此，它應(yīng)當(dāng)盡量從市場活動(dòng)中退出，更 不應(yīng)該直接經(jīng)營企業(yè)和干預(yù)企業(yè)的人財(cái)物 、產(chǎn)供銷決策。第二，真正適合政府起作用的是市場失靈的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)市場失靈的領(lǐng)域，如建立市場秩序、提供公共物品，組織重大技術(shù)的開發(fā)等方面發(fā)揮自己的 作用。第三，政府必須依據(jù)上述原則明確自己的職能定位，在自己的職能范圍內(nèi)揚(yáng)長避短，做好份內(nèi)工作 ” 。

在建設(shè)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)過程中，如何科學(xué)界定政府與市場的職能邊界，處理好 “ 更加尊重市場規(guī)律 ” 與 “ 更好發(fā)揮政府作用 ” 的關(guān)系，最大限度地調(diào)動(dòng)市場的活力和積極因素，是各有關(guān)部門和地方政府無法回避的全新課題。

三、政府在推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)中應(yīng)發(fā)揮的作用

（一）電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)成

根據(jù)《辦法》規(guī)定，電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的三大平臺(tái)的使用主體和功能定位不同，既相對(duì)獨(dú)立，又有機(jī)結(jié)合、互聯(lián)互通。（見圖 1 ）

交易平臺(tái)用于為招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)委等交易主體完成招標(biāo)項(xiàng)目的交易過程，與公共服務(wù)平臺(tái)和行政監(jiān)督平臺(tái)對(duì)接，接受招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門的監(jiān)督。

招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等企業(yè)使用的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)，在功能設(shè)計(jì)上除了要具備交易平臺(tái)中的網(wǎng)上購標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、澄清、評(píng)標(biāo)、公示等功能外，還需一并實(shí)現(xiàn)招標(biāo)業(yè)務(wù)執(zhí)行管理、信息資源管理及企業(yè)內(nèi)部的文件審批管理、費(fèi)用管理、決策分析等運(yùn)營管理功能，才能滿足招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等市場主體的需求（見圖 2 ）。由于業(yè)務(wù)執(zhí)行管理和運(yùn)營管理功能涉及企業(yè)內(nèi)部的管理，相關(guān)功能設(shè)計(jì)取決于每個(gè)企業(yè)內(nèi)部的具體需求，在企業(yè)內(nèi)部 ERP 管理系統(tǒng)中也可實(shí)現(xiàn)，故《辦法》就此內(nèi)容基本不作具體規(guī)定。

公共服務(wù)平臺(tái)用于為交易主體、社會(huì)公眾和行政監(jiān)督部門提供招標(biāo)投標(biāo)信息交互和共享服務(wù)，收集、整合和發(fā)布招標(biāo)公告（資格預(yù)審公告）、評(píng)標(biāo)公示、中標(biāo)結(jié)果（資格預(yù)審結(jié)果）公告、市場主體的資質(zhì)、業(yè)績與信用記錄等項(xiàng)目交易信息，以及法律法規(guī)規(guī)章、數(shù)據(jù)整合分析等市場公共信息，并為招投標(biāo)活動(dòng)提供第三方服務(wù)，為有關(guān)行政監(jiān)督部門提供監(jiān)督通道。

行政監(jiān)督平臺(tái)用于行政監(jiān)督部門對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)督，依法設(shè)置并在相關(guān)平臺(tái)公布行政監(jiān)督及其處理爭議的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督環(huán)節(jié)、程序、時(shí)限、信息交互和監(jiān)督人員的聯(lián)系方式等功能。

（二）三大平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營主體分析

電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的三大平臺(tái)應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用主體和功能定位來界定建設(shè)主體：行政監(jiān)督平臺(tái)的使用主體是行政監(jiān)督部門，理應(yīng)由政府將其納入電子政務(wù)范疇進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營；公共服務(wù)平臺(tái)意在為市場主體、社會(huì)公眾和政府提供公益服務(wù)，平臺(tái)投資回報(bào)率較低，投資回報(bào)期較長，企業(yè)一般不愿建設(shè)、運(yùn)營該平臺(tái)；又要整合不同政府部門的各類信息資源，企業(yè)一般也不能行使該職能，所以公共服務(wù)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)由政府或由政府主導(dǎo)建設(shè)、運(yùn)營。對(duì)于上述兩大平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營主體，目前業(yè)內(nèi)的意見較為統(tǒng)一。

對(duì)于交易平臺(tái)，實(shí)踐中有招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門等多類主體在從事建設(shè)運(yùn)營活動(dòng)。《辦法》第 6 條規(guī)定：依法設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)交易場所、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他法人組織可以按行業(yè)、專業(yè)類別建設(shè)、運(yùn)營交易平臺(tái)，鼓勵(lì)交易平臺(tái)之間平等競爭。對(duì)此，業(yè)內(nèi)一直有許多不同的理解：有的認(rèn)為市場主體都可以建設(shè)運(yùn)營各行業(yè)、各專業(yè)的交易平臺(tái)；有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)；有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分類對(duì)待：政府投資工程和政府采購項(xiàng)目可由政府建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)，企業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)由招標(biāo)人或其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自主建設(shè)或租賃交易平臺(tái)。

（三）現(xiàn)行電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的運(yùn)營類型及特點(diǎn)

縱觀我國目前已經(jīng)在著手建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)，根據(jù)建設(shè)單位在電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中的定位、角色和作用，可以歸納為以下四種類型：

1. 招標(biāo)人自建自用型。 招標(biāo)人出于提升內(nèi)部管理的需要，為實(shí)現(xiàn)降低交易成本、促進(jìn)有效競爭、提高采購效率等目標(biāo)，開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營包括交易平臺(tái)在內(nèi)的供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)或電子商務(wù)系統(tǒng)。

該類交易平臺(tái)作為企業(yè)電子商務(wù)的重要組成部分，系統(tǒng)功能較為完善，與前端的計(jì)劃管理、后端的合同管理、物流管理等企業(yè)的供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)銜接最為緊密，可以根據(jù)要求開放權(quán)限供招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)管部門之用，或?qū)庸卜?wù)平臺(tái)接受社會(huì)監(jiān)督。

該類系統(tǒng)對(duì)投標(biāo)人的培訓(xùn)輔導(dǎo)到位，投標(biāo)人的交易成本很低，目前已有部分特大型企業(yè)在應(yīng)用。

2. 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自建自用型。 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為解決日常程序化操作效率低下、紙質(zhì)載體成本較高、知識(shí)流動(dòng)較為困難等問題，與軟件開發(fā)單位共同開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營交易平臺(tái)。

該類交易平臺(tái)系統(tǒng)功能最完善，包含了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)審批流程，與招標(biāo)人內(nèi)部的計(jì)劃管理、合同管理等供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)既相對(duì)分離又有機(jī)鏈接，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門可以通過登錄系統(tǒng)或與監(jiān)督平臺(tái)交換相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督，也可與公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接接受社會(huì)監(jiān)督。

目前已有部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展了電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

3. 第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營型。 由出身于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或電子招標(biāo)投標(biāo)軟件開發(fā)單位的人員組建交易平臺(tái)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，建設(shè)和運(yùn)營類似阿里巴巴的在線交易平臺(tái)，為招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家提供部分或全部交易服務(wù)。

該類交易平臺(tái)的最大優(yōu)勢在于商業(yè)模式，使市場主體使用系統(tǒng)的成本大大下降，大幅降低交易平臺(tái)開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營的投資和風(fēng)險(xiǎn)，降低市場主體的交易成本，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)健康發(fā)展具有重要意義，也便于行政監(jiān)督部門對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及交易平臺(tái)的運(yùn)營進(jìn)行集中監(jiān)管。

目前國內(nèi)已有招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇應(yīng)用此類交易平臺(tái)。

4. 政府部門建設(shè)運(yùn)營型。在地方黨委、政府、紀(jì)委監(jiān)察部門或招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門的主導(dǎo)或直接推動(dòng)下，由公共資源交易中心（或招標(biāo)投標(biāo)交易中心）建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)。

該類交易平臺(tái)的特點(diǎn)是交易平臺(tái)中內(nèi)置行政監(jiān)督功能和公共服務(wù)功能，投標(biāo)功能相對(duì)完善，但給招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)使用的交易功能十分有限（見圖 3 ）。

該類型目前應(yīng)用最多，各地方政府建設(shè)的交易平臺(tái)均屬該類型。在政府部門的強(qiáng)勢推進(jìn)下，進(jìn)場交易項(xiàng)目必須統(tǒng)一使用交易中心建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)。

縱觀上述四類主體建設(shè)運(yùn)營的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)，網(wǎng)上交易功能差異不大，其他功能差異很大。

（四）政府部門建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)的利弊分析

筆者 認(rèn)為：對(duì)于交易平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營主體的定位，從小處看，涉及招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的交易主體能否自由選擇活 動(dòng)載體 — 交易平臺(tái)的問題，事關(guān)招標(biāo)投標(biāo)市場的健康發(fā)展；從大處看，可以反映政府部門是否尊重市場規(guī)律，進(jìn)而也涉及黨的十八大報(bào)告中如何提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和市場主體競爭力的問題，需要結(jié)合現(xiàn)狀認(rèn)真分析、審慎對(duì)待。

根據(jù)筆者掌握的情況，業(yè)內(nèi)人士大多認(rèn)為：以政府為主建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)有利于電子招標(biāo)投標(biāo)的快速推廣應(yīng)用，但也存在一些突出問題。這些不足和缺陷主要表現(xiàn)在以下方面：

1. 大量重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)。 由于政府預(yù)算約束條件的存在，以政府為主建設(shè)交易平臺(tái)呈現(xiàn) “ 你方唱罷，我登場 ” 的局面。按現(xiàn)行行政監(jiān)督的職責(zé)分工，各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門各自為政，各地方政府及其部門建設(shè)的交易平臺(tái)不能對(duì)接共享，導(dǎo)致投標(biāo)人資質(zhì)、業(yè)績、評(píng)標(biāo)專家等相關(guān)資源信息無法跨部門、跨地區(qū)共享。由此造成大而全小而全的低水平重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

在實(shí)踐中，招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)委去不同地方從事招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，需要耗費(fèi)大量的精力和成本去學(xué)習(xí)、適應(yīng)不同的交易平臺(tái)，阻礙了招標(biāo)投標(biāo)市場的一體化建設(shè)。

2. 招標(biāo)投標(biāo)交易成本不降反升。 調(diào)查結(jié)果顯示，現(xiàn)有交易中心運(yùn)營的交易平臺(tái)建設(shè)或開發(fā)單位往往利用壟斷地位向投標(biāo)人、招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收取各種使用費(fèi)。如付費(fèi)使用投標(biāo)端軟件、投標(biāo)文件生成轉(zhuǎn)換器、造價(jià)軟件、強(qiáng)制公證收取高額費(fèi)用等；大部分地方的投標(biāo)人必須親臨開標(biāo)現(xiàn)場，紙質(zhì)標(biāo)書與電子標(biāo)書并存?，F(xiàn)行有關(guān)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)使用的規(guī)定和做法導(dǎo)致招標(biāo) 投標(biāo)交易成本不降反升，沒有體現(xiàn)出信息技術(shù)對(duì)促進(jìn)交易成本下降的基本效用。

3. 適合市場主體的使用功能有限 。政府部門在建設(shè)運(yùn)營電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中，往往只從自身需求出發(fā)考慮系統(tǒng)功能設(shè)置，普遍存在強(qiáng)化行政監(jiān)督功能、弱化市場主體使用功能的現(xiàn)象。有的交易平臺(tái)只開發(fā)了電子商務(wù)部分，相關(guān)信息無法與招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)共享；有的交易平臺(tái)只設(shè)置了交易中心自己所需要的那部分功能，不去建設(shè)招標(biāo)機(jī)構(gòu)必須要使用的業(yè)務(wù)執(zhí)行和運(yùn)營管理兩大功能，而這些功能恰恰是確保電子招標(biāo)投標(biāo)信息落地的必備功能；有的交易平臺(tái)開發(fā)了招標(biāo)文件編制和審批功能，但給每家招標(biāo)機(jī)構(gòu)只開放一個(gè)賬號(hào)，剝奪了招標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行內(nèi)部審核的權(quán)利等。諸如此類的功能缺陷總體上不利于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展深層次服務(wù)和向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，不利于鼓勵(lì)發(fā)展服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，也不符合黨的十八大報(bào)告提出的 “ 推動(dòng)服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大 ” 的要求。

4. 軟件升級(jí)改造滯后，難以適應(yīng)市場需要。如前所述，政府的性質(zhì)決定了它在直接的生產(chǎn)和 商業(yè)活動(dòng)中，不具有民間企業(yè)所具有的市場適應(yīng)性和競爭力，也缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制去創(chuàng)新。電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)是一個(gè)全新的課題，需要探索未知并不斷加以改進(jìn)完善，而政府部門在信息技術(shù)方面并不占據(jù)優(yōu)勢，也沒有創(chuàng)新改進(jìn)的動(dòng)力和壓力。政府部門直接從事交易平臺(tái)的建設(shè)，必然壓制民間創(chuàng)造力的發(fā)揮。

從國內(nèi)看， 2000 年前后各級(jí)政府部門為推進(jìn)電子政務(wù)，以為上個(gè)政府網(wǎng)站、有個(gè)辦公軟件（ OA 系統(tǒng)）就可以了，于是紛紛大干快上。到目前為止電子政務(wù)的水平基本停留于此，網(wǎng)站信息更新普遍滯后，網(wǎng)速緩慢。一些較早由政府主導(dǎo)建設(shè)的交易平臺(tái)已暴露出應(yīng)用技術(shù)落后影響招標(biāo)投標(biāo)效率的問題了。吳敬璉在《制度重于技 術(shù) - 論發(fā)展我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)》一文中提到： “ 從國外看，日本政府在 20 世紀(jì) 90 年代與美國爭奪信息產(chǎn)業(yè)霸權(quán)失敗的原因也在于政府主導(dǎo)建設(shè)導(dǎo)致創(chuàng)新改造源動(dòng)力的缺乏。 ” 黨的十八大報(bào)告指出： “ 著力構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系 ” ，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以企業(yè)為主體而不是以政府為主體開展技術(shù)創(chuàng)新，也是出于多年來由政府主導(dǎo)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的教訓(xùn)總結(jié)。

5. 適用項(xiàng)目范圍有限，難以滿足各行各業(yè)需求。從各地的實(shí)際情況來看，由政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)一般僅能適用于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的通用性招標(biāo)項(xiàng)目，難以適應(yīng)水利、交通、冶金礦產(chǎn)、石油化工、電力、機(jī)械機(jī)電等眾多行業(yè)不同專業(yè)的招標(biāo)投標(biāo)交易需求。

6. 固化錯(cuò)誤做法，影響市場規(guī)范化建設(shè)?，F(xiàn)有由政府部門主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)中，往往內(nèi)置一些地方規(guī)定或行業(yè)監(jiān)督方面的功能，各地方政府、監(jiān)督部門將各種違法設(shè)置的審批、備案環(huán)節(jié)或搖號(hào)抽簽等違法流程固化在系統(tǒng)中，不利于招標(biāo)投標(biāo)市場規(guī)范化建設(shè)，也給招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作制造了障礙。

綜上所述，靠行政力量來推行政府主導(dǎo)建設(shè)的交易平臺(tái)的應(yīng)用，是以 “ 抬牛腿 ” 的方式替招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人對(duì)選擇交易載體的事項(xiàng)做主，有悖于尊重市場規(guī)律的內(nèi)在要求。從各地的實(shí)踐來看，也是弊大于利。政府主導(dǎo)建設(shè)的交易平臺(tái)目前普遍存在投入成本大、收費(fèi)高、升級(jí)改造慢、功能單一、專業(yè)匹配性差的現(xiàn)象；一些招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人對(duì)此怨聲載道；一些交易中心也是滿腹委屈，抱怨干了件吃力不討好的事。

（五）政府在交易平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營中應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律

開展電子招標(biāo)投標(biāo)，是招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展電子商務(wù)活動(dòng)的一部分，屬于信息化管理范疇。是否選擇信息技術(shù)開展招標(biāo)投標(biāo)交易、招標(biāo)投標(biāo)交易選用何種類型的交易平臺(tái)應(yīng)由招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自主決策。這個(gè)道理，就如同企業(yè)選擇財(cái)務(wù)管理軟件、銷售管理軟件等信息服務(wù)一樣，政府不應(yīng)插手。

對(duì)于放開約束、由市場主體建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)，一些業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心會(huì)導(dǎo)致更大的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。這種擔(dān)心其實(shí)是不必要的。市場條件下某種程度的重復(fù)投資，往往是一種競爭的必要。在開放競爭條件下，市場主體受到硬預(yù)算的約束，成本投入會(huì)適可而止，不同主體之間的重復(fù)投入會(huì)通過競爭機(jī)制的優(yōu)勝劣汰而得到解決。更何況電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營技術(shù)壁壘較高，不可能有很多企業(yè)愿意花巨資去從事相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和推廣。以往的實(shí)踐證明，政府壟斷造成的重復(fù)投資和資源浪費(fèi)往往比開放競爭造成的資源浪費(fèi)來得更為嚴(yán)重。

依筆者觀點(diǎn)，對(duì)適用于政府投資工程或政府采購項(xiàng)目（即政府作為招標(biāo)人）交易平臺(tái)，可以由政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營；根據(jù)國辦發(fā) [2002]21 號(hào)《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場的若干意見》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)場交易的項(xiàng)目僅限于房屋建筑工程項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目。故政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)僅限于房屋建筑工程項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的應(yīng)用。如市場主體有意向、有能力建設(shè)或提供的，政府可以通過服務(wù)采購的方式實(shí)現(xiàn)，盡量避免自行建設(shè)。《辦法》第 6 條規(guī)定了依法設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)交易場所、招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他法人組織這四類主體分類別、專業(yè)建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)，意在以市場競爭的方式實(shí)現(xiàn)交易平臺(tái)資源的優(yōu)化配置。

筆者認(rèn)為，作為市場主體，招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有權(quán)選擇包括政府建設(shè)的交易平臺(tái)在內(nèi)的各類交易平臺(tái)開展電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，任何單位和個(gè)人不得為招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)指定交易平臺(tái)。作為政府，應(yīng)當(dāng)恪守 “ 法無授權(quán)不可為 ” 的原則，依據(jù)法定明文授權(quán)和程序有效實(shí)施行政管理，即各級(jí)發(fā)展改革部門和招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門不得建設(shè)、運(yùn)營交易平臺(tái)，縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的交易中心、設(shè)區(qū)市以上政府部門下屬的未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范管理的各交易中心不應(yīng)建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)。招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或投標(biāo)人有權(quán)就交易平臺(tái)的使用與交易平臺(tái)運(yùn)營機(jī)構(gòu)自主協(xié)商確定價(jià)格，政府部門不能就此發(fā)布行政命令或決定。

根據(jù)《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》中關(guān)于禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的規(guī)定，政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力限定他人購買其指定的交易平臺(tái)提供的服務(wù)，各交易中心建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)不能形成行業(yè)或地區(qū)壟斷，不得濫用行政權(quán)力限制外地交易平臺(tái)運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)入本地市場。

（六）統(tǒng)籌兼顧，加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)有序發(fā)展

在電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)中，政府并非無所事事。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)把建設(shè)重點(diǎn)放在那些真正重要而其他機(jī)構(gòu)（或個(gè)人）又不愿意做、不能做的事上，不宜 “ 抬牛腿 ” ，而要 “ 牽牛鼻子 ” ，要將主要精力放到為招標(biāo)投標(biāo)市場主體服務(wù)和創(chuàng)造公平競爭的發(fā)展機(jī)制上，著力推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，從而使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

1. 科學(xué)統(tǒng)籌，合理規(guī)劃，完善電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃。對(duì)全國電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)構(gòu)建電子招標(biāo)投標(biāo)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈；制定相關(guān)政策補(bǔ)貼招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)使用交易平臺(tái)；確定電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)示范地區(qū)和試點(diǎn)企業(yè)；提供寬帶通訊網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，大幅提高上網(wǎng)速度，促進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)快速順利推進(jìn)；對(duì)公共采購領(lǐng)域設(shè)定時(shí)限推行電子招標(biāo)投標(biāo)，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的提升。

2. 加強(qiáng)執(zhí)法，強(qiáng)化監(jiān)督，為電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)掃清障礙。下大決心、花大力氣清理各類違反上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件，為加快推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；加大執(zhí)法檢查力度，加快推動(dòng)現(xiàn)有電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)按照《辦法》的規(guī)定進(jìn)行升級(jí)改造和功能分離；根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，及時(shí)受理、查處交易平臺(tái)的壟斷行為；根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定查處電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競爭行為。

3. 完善政策，出臺(tái)規(guī)范，制定實(shí)施檢測認(rèn)證辦法。加快出臺(tái)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)檢測、認(rèn)證辦法等配套規(guī)章；抓緊對(duì)現(xiàn)有電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)營進(jìn)行檢測、認(rèn)證；對(duì)通過初次檢測、認(rèn)證的系統(tǒng)建立市場主體監(jiān)督管道，建立不定期檢測啟動(dòng)機(jī)制，以防后續(xù)開發(fā)功能違背《辦法》和有關(guān)規(guī)定的要求。

4. 優(yōu)化環(huán)境，促進(jìn)競爭，確立優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。出臺(tái)完善鼓勵(lì)競爭的各項(xiàng)措施，優(yōu)化市場競爭環(huán)境，促進(jìn)各類市場主體建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)之間展開公平競爭。一是鼓勵(lì)招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、第三方法人組織出資建設(shè)運(yùn)營交易平臺(tái)；二是對(duì)政府建設(shè)運(yùn)營的交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)限定項(xiàng)目適用范圍，僅適用于政府投資工程和政府采購項(xiàng)目，防止其與其他市場主體建設(shè)的交易平臺(tái)進(jìn)行不平等競爭，避免與民爭利；三是要求多套交易平臺(tái)與政府建設(shè)的公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接且聯(lián)調(diào)聯(lián)試成功、多套計(jì)價(jià)工具軟件與交易平臺(tái)對(duì)接成功后才能上線運(yùn)行，避免形成壟斷。

5. 科學(xué)定位，合理分工，合力推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)。各設(shè)區(qū)市及以上地方政府應(yīng)加快建設(shè)各級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)，遏制、消除 由于條塊分割、信息 “ 孤島 ” 造成的市場主體身份和行為真假難分、行政監(jiān)督管理行為缺乏社會(huì)制約等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)市場信息一體化體系；各行政監(jiān)督部門應(yīng)加快建設(shè)、應(yīng)用電子招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督平臺(tái)，以招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督的電子化帶動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)交易的電子化；各交易中心和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)順應(yīng)電子商務(wù)的發(fā)展趨勢，創(chuàng)新 服務(wù)方式，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人提供服務(wù)。

圖 1 電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)三大平臺(tái)整體功能構(gòu)成圖

圖 2 企業(yè)所用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)功能架構(gòu)圖

圖 3 政府部門建設(shè)的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)架構(gòu)圖

源自：《招標(biāo)采購管理》 作者： 張利江（作者單位：大成律師事務(wù)所）