把招標(biāo)投標(biāo)納入規(guī)范化、法制化軌道

2月11日，國務(wù)院召開第二次廉政工作會議，國務(wù)院總理李克強(qiáng)發(fā)表講話，提出反腐六點(diǎn)要求，稱把工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購等腐敗易發(fā)領(lǐng)域納入規(guī)范化、法制化軌道。李總理曾主管過基層包括招標(biāo)投標(biāo)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作、北京大學(xué)法學(xué)本科、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，如何正確理解和全面把握其對當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)工作的喊話？
一、工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)緣何會成為腐敗易發(fā)領(lǐng)域？
招標(biāo)投標(biāo)是一種國際上普遍運(yùn)用的、有法定程序的市場交易行為，適用于工程、貨物和服務(wù)交易。市場經(jīng)濟(jì)國家的長期大量實(shí)踐證明，招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制是競爭環(huán)境下資源配置的有效手段。在招標(biāo)投標(biāo)活動中，國家通過招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例及相關(guān)規(guī)章規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動、調(diào)整在招標(biāo)投標(biāo)過程中產(chǎn)生的各種法律關(guān)系，既賦予了招標(biāo)人、投標(biāo)人民事主體權(quán)利，又設(shè)置特定程序和限制性要求來限制和約束招標(biāo)人、投標(biāo)人的意思自治。招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制在工程建設(shè)項(xiàng)目中普遍應(yīng)用，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的約束范圍也主要集中在工程建設(shè)項(xiàng)目。可以說《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是一部程序法，我國著名法學(xué)家江平先生一直以為：“程序法是經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、民主化的最大保障。一部完善的程序法可以使一項(xiàng)重要的決策失誤率降到最小處，也可以使經(jīng)濟(jì)管理完善化，并使產(chǎn)生腐敗的漏洞降到最少程度?！?
但事與愿違。當(dāng)前，招標(biāo)投標(biāo)活動中的確存在招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評委等市場主體和政府官員的違法違規(guī)違約等失信行為。招標(biāo)投標(biāo)活動中的腐敗案件逐漸增多，發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗問題也較為突出，大案要案、串案窩案時有發(fā)生，有些腐敗案件如江西萍鄉(xiāng)招標(biāo)投標(biāo)串案窩案、原鐵道部長劉志軍案等涉案金額巨大、影響極壞。其中一個重要的原因不可回避、不能否認(rèn)：部分市場主體的失信行為是由于各級招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、招標(biāo)投標(biāo)交易場所的失信行為所致。誠信的基本底線是守法。國務(wù)院有關(guān)部門、各級地方政府及有關(guān)部門出臺的規(guī)章、數(shù)不勝數(shù)的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件，違反上位法設(shè)置行政許可事項(xiàng)、剝奪招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、插手干預(yù)正常的招標(biāo)投標(biāo)活動、巧立名目向市場主體大肆收費(fèi)等種種做法是政府最大的失信行為。政府不誠信，如何讓處于被監(jiān)管地位、弱勢的市場主體誠信？！在招投標(biāo)領(lǐng)域，各級政府出臺的違反上位法的大量規(guī)范性文件和實(shí)際做法，逼迫市場主體采取不誠信的行為來對付“惡法”，以爭取本應(yīng)當(dāng)可以通過正常途徑實(shí)現(xiàn)的合法權(quán)益，實(shí)為逼良為娼，造成該領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)活動陷入“越亂越管、越管越亂”的死循環(huán)。更為嚴(yán)重的是，有的地方、部門甚至在“逼良為娼”后再進(jìn)行“掃黃打非”行動，對市場主體進(jìn)行各種檢查處罰；但對低于政府指導(dǎo)價的招標(biāo)代理收費(fèi)等損害市場主體合法權(quán)益的行為卻不進(jìn)行查處，造成民憤結(jié)怨不斷上升，普遍對招標(biāo)投標(biāo)市場秩序規(guī)范喪失信心。
上述亂象，在招標(biāo)類別上，以工程類招標(biāo)投標(biāo)活動為甚；在監(jiān)督層級上，以地方政府的省會城市、地級市、區(qū)縣為甚。核心的問題是，政府在市場經(jīng)濟(jì)資源配置上不斷剝奪企業(yè)的自主決策權(quán)，即本應(yīng)作為市場經(jīng)濟(jì)“守夜人”的政府，在對待如何解決招標(biāo)投標(biāo)活動中存在的問題上，普遍存在誤區(qū)：即希望通過強(qiáng)化政府權(quán)力來解決問題。但多年的實(shí)踐已經(jīng)證明:招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域政府權(quán)力越強(qiáng)化問題越多，這種惡性循環(huán)越演越烈，難以遏制。行政權(quán)力對招標(biāo)投標(biāo)的干預(yù)，即對資源配置及微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，造成尋租基礎(chǔ)擴(kuò)大，并導(dǎo)致腐敗蔓延。
綜上，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門、行業(yè)管理部門及交易場所等政府行為對招標(biāo)投標(biāo)的非法或不當(dāng)干預(yù)，是導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)成為腐敗易發(fā)領(lǐng)域的重要原因。
二、如何將招標(biāo)投標(biāo)活動納入規(guī)范化軌道
規(guī)范化是指在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和科學(xué)及管理等社會實(shí)踐中，對重復(fù)性事物和概念，通過制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范、規(guī)程和制度等)達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益。
招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)范化，是指在招標(biāo)投標(biāo)活動中，通過制定、發(fā)布和實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)的各類標(biāo)準(zhǔn)文本、示范文本、操作規(guī)程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一規(guī)范，以提升招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)質(zhì)量，獲得最佳競爭秩序，提高招標(biāo)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。
誰來制定招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)范化文件？由于招標(biāo)投標(biāo)涉及建筑、水利、交通、冶金礦產(chǎn)、石油化工、電力、機(jī)械機(jī)電等20個行業(yè)大類（其中可再細(xì)分眾多個中類、小類）的不同專業(yè)，由國家部門統(tǒng)一制定招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范化文件，是不現(xiàn)實(shí)的，故應(yīng)當(dāng)靠多類主體共同推進(jìn)。由國家層面制定法律、行業(yè)自律組織制定指導(dǎo)文件或范本、企業(yè)制定招標(biāo)采購技術(shù)文件相互補(bǔ)充結(jié)合，形成招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范化綜合體系，共同調(diào)整規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為。
世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織和歐美發(fā)達(dá)國家普遍將招標(biāo)投標(biāo)過程文件予以規(guī)范，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)文本或示范文本。國家發(fā)改委聯(lián)合其他八部委已經(jīng)就依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目使用四類標(biāo)準(zhǔn)文本作出規(guī)定：《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件》、《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》、《簡明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》，正在制定貨物和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文本。國務(wù)院有關(guān)行業(yè)管理部門可以根據(jù)本行業(yè)招標(biāo)特點(diǎn)和管理需要，對標(biāo)準(zhǔn)文件中的部分內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，如專用合同條款可對通用合同條款進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，但補(bǔ)充、細(xì)化的內(nèi)容不得與通用合同條款相抵觸，否則抵觸內(nèi)容無效，但除通用合同條款明確規(guī)定可以作出不同約定外。
招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會是從事招標(biāo)投標(biāo)活動的企事業(yè)單位、社會中介組織、進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)理論研究的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、專家學(xué)者，以及招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)人員自愿組成的非營利性行業(yè)自律組織。作為行業(yè)自律組織，在反映企業(yè)訴求、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、促進(jìn)市場公平競爭方面具有重要作用，應(yīng)當(dāng)牽頭制定招標(biāo)代理服務(wù)工作規(guī)程、分層次的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)指導(dǎo)價格；發(fā)掘招標(biāo)投標(biāo)企業(yè)最佳實(shí)踐、分享招標(biāo)文件范本和合同范本。
招標(biāo)人及其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本行業(yè)、本企業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要，分門別類編制招標(biāo)采購商務(wù)文件和技術(shù)文件。對依法必須進(jìn)行的招標(biāo)項(xiàng)目，根據(jù)規(guī)定對可以細(xì)化的章節(jié)和條款予以具體化，對可以自主決策的內(nèi)容如綜合評估法的評審標(biāo)準(zhǔn)、分值和權(quán)重等由招標(biāo)人自主確定。對非依法必須進(jìn)行的招標(biāo)項(xiàng)目，則完全由招標(biāo)人在遵守法律法規(guī)的前提下自主設(shè)定資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的章節(jié)和條款。招標(biāo)機(jī)構(gòu)還應(yīng)就各類招標(biāo)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)、制定管理體系、制度、流程、表單和操作規(guī)程等，還應(yīng)區(qū)分紙質(zhì)招標(biāo)和電子招標(biāo)等不同適用情形。
當(dāng)前要注意的是，貨物、服務(wù)類招標(biāo)標(biāo)的千差萬別、難以達(dá)到施工招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化程度，故對貨物和服務(wù)類招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文本，應(yīng)當(dāng)減少強(qiáng)制性規(guī)定、增加示范性內(nèi)容，允許招標(biāo)人根據(jù)本行業(yè)、本企業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要予以調(diào)整和完善。招標(biāo)投標(biāo)行為規(guī)范性的提升，更多要依賴提高招標(biāo)投標(biāo)信息的公開程度，以此增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的自我監(jiān)督和社會監(jiān)督力度和廣度。
三、如何將工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)納入法制化軌道
招標(biāo)投標(biāo)活動涉及到兩類主體，一類是招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和政府下屬的招標(biāo)投標(biāo)交易場所，另一類是招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評委、投標(biāo)人、電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)等市場主體。前者實(shí)施的是行政管理行為，后者從事的市場交易行為。招標(biāo)投標(biāo)的法制化包括上述兩類主體兩種行為的法制化。法制化是法治化的基礎(chǔ)和前提，只有實(shí)現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)的法制化，才能實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)的法治化。
招標(biāo)投標(biāo)行政管理法制化，是指通過招標(biāo)投標(biāo)及相關(guān)法律對招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督和市場管理的各項(xiàng)活動、各個環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將行政管理的一系列技術(shù)方法、協(xié)調(diào)手段、行為方式、步驟和程序法律化，為招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督和市場管理提供法律依據(jù)和法律保障。
招標(biāo)投標(biāo)市場交易法制化，是指通過招標(biāo)投標(biāo)及相關(guān)法律對從事交易的市場主體的招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等各項(xiàng)活動進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將實(shí)體權(quán)利、步驟和程序法律化，為從事招標(biāo)投標(biāo)交易行為提供法律依據(jù)和法律保障。
就法制化而言，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例及相關(guān)法律法規(guī)對招標(biāo)投標(biāo)活動的規(guī)定已較為完備?，F(xiàn)在的問題是各地方、各部門出臺了大量規(guī)范性文件，其中不少條款違反上位法規(guī)定，難以得到有效清理。
（一）招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)賦予各級政府和部門行使行政管理權(quán)力的環(huán)節(jié)和內(nèi)容
1、賦予行政監(jiān)督部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的環(huán)節(jié)和內(nèi)容
（1）審批、核準(zhǔn)招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式。《招標(biāo)投標(biāo)法》第九條規(guī)定，招標(biāo)項(xiàng)目按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批或核準(zhǔn)依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式。
（2）對部分招標(biāo)項(xiàng)目采取邀請招標(biāo)方式進(jìn)行批準(zhǔn)或認(rèn)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十二條規(guī)定：“國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門確定的國家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請招標(biāo)?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條第二款規(guī)定國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過大，擬采用邀請招標(biāo)的，屬于本條例第七條規(guī)定的項(xiàng)目，由項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門在審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目時作出認(rèn)定；其他項(xiàng)目由招標(biāo)人申請有關(guān)行政監(jiān)督部門作出認(rèn)定。
（3）接受依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目自行招標(biāo)備案。　《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第三款規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人自行辦理招標(biāo)事宜的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案。”
（4）對評標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十六條第四款規(guī)定：“有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的職責(zé)分工，對評標(biāo)委員會成員的確定方式、評標(biāo)專家的抽取和評標(biāo)活動進(jìn)行監(jiān)督?！?
（5）接受依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況書面報(bào)告?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十七條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告?！?
（6）受理和處理投訴?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定：“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。” 《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十一條第二款規(guī)定：“行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起3個工作日內(nèi)決定是否受理投訴，并自受理投訴之日起30個工作日內(nèi)作出書面處理決定”。
（7）對招標(biāo)投標(biāo)違法行為的查處。《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法》第五章、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六章均規(guī)定行政監(jiān)督部門對各種招標(biāo)投標(biāo)違法行為進(jìn)行處理的權(quán)限。
（8）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十四條從事工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，其資格由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的建設(shè)行政主管部門認(rèn)定。具體辦法由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。從事其他招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，其資格認(rèn)定的主管部門由國務(wù)院規(guī)定?！锻稑?biāo)法實(shí)施條例》第十一條規(guī)定：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格依照法律和國務(wù)院的規(guī)定由有關(guān)部門認(rèn)定。
（9）招標(biāo)從業(yè)人員職業(yè)資格認(rèn)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十二條規(guī)定：“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的取得招標(biāo)職業(yè)資格的專業(yè)人員。取得招標(biāo)職業(yè)資格的具體辦法由國務(wù)院人力資源社會保障部門會同國務(wù)院發(fā)展改革部門制定”。
上述規(guī)定設(shè)置了招標(biāo)投標(biāo)活動的各個監(jiān)督環(huán)節(jié)及其權(quán)限，用來限制招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人的意思自治。《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條第一款規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。所以，無論是紙質(zhì)形式的還是數(shù)據(jù)電文形式的招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺接受行政監(jiān)督部門上述依法實(shí)施的監(jiān)督。
2、賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)監(jiān)察對象的監(jiān)察權(quán)
監(jiān)察機(jī)關(guān)履行招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)的行政監(jiān)察職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵守《行政監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等有關(guān)法律法規(guī)關(guān)于監(jiān)察對象、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等方面的規(guī)定，對與招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)的監(jiān)察對象實(shí)施監(jiān)督，不能履行應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門履行的職責(zé)，如單獨(dú)或聯(lián)合出臺招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件、參與招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法、處理投訴和舉報(bào)等。
3、賦予財(cái)政部門對實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)利
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定：“財(cái)政部門依法對實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督”。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》第43條和《預(yù)算法實(shí)施條例》第33條規(guī)定履行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)《政府采購法》第9條規(guī)定，國務(wù)院及其有關(guān)部門在其指定的文件中，廣泛運(yùn)用政府采購政策這一工具支持節(jié)能環(huán)保、少數(shù)民族地區(qū)、中小企業(yè)發(fā)展。各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對該類政策的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。
4、賦予招標(biāo)投標(biāo)交易場所的服務(wù)定位
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條第一款和《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場的若干意見》（國辦發(fā)[2002]21號）的規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)交易場所為招標(biāo)投標(biāo)活動提供服務(wù)：提供場所服務(wù)；提供信息服務(wù)；為監(jiān)管提供便利條件。招標(biāo)投標(biāo)交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關(guān)系，不得以營利為目的，不得代行行政監(jiān)督職能，不能扮演招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的角色。
《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！钡谑鍡l第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場?！钡谑邨l規(guī)定：“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可?！?綜合上訴規(guī)定，國家工作人員的對招標(biāo)投標(biāo)的各項(xiàng)監(jiān)督和管理行為，應(yīng)當(dāng)牢固樹立行使公權(quán)力必須恪守“法無授權(quán)不可為”的原則和《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定進(jìn)行。《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及相關(guān)法律法規(guī)沒有規(guī)定的管理事項(xiàng)，國家工作人員一律不得作出影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的決定，不得出臺相關(guān)違反上位法的規(guī)范性文件。《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》沒有規(guī)定的管理事項(xiàng)，國家工作人員不得作出影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的決定。
（二）法律法規(guī)賦予招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的自主經(jīng)營權(quán)
《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例也充分賦予了招標(biāo)人、投標(biāo)人的交易自主權(quán)。招標(biāo)人可以自主選擇招標(biāo)組織形式：自行招標(biāo)或委托招標(biāo)（《招標(biāo)投標(biāo)法》第12條）、招標(biāo)人通過招標(biāo)策劃自主確定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法（《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條）、自主決定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)（《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第37條）等內(nèi)容，制定并發(fā)布招標(biāo)公告（《招標(biāo)投標(biāo)法》第16條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第15條），發(fā)售招標(biāo)文件（《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第16條）、招標(biāo)人依法組建包括招標(biāo)人代表在內(nèi)的評標(biāo)委員會評審?fù)稑?biāo)文件（《招標(biāo)投標(biāo)法》第37條）、評標(biāo)委員會提交評標(biāo)報(bào)告并推薦中標(biāo)候選人（《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條）等一系列相關(guān)程序，最后才由招標(biāo)人確定中標(biāo)人（《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條）、簽發(fā)中標(biāo)通知書并簽訂合同（《招標(biāo)投標(biāo)法》第45、46條）。
投標(biāo)人自主決定是否參與（《招標(biāo)投標(biāo)法》第25條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第33條）、以何種方式參與公開招標(biāo)項(xiàng)目的競爭（《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條）。
評標(biāo)委員會自主決策是否需要對投標(biāo)文件進(jìn)行澄清（《招標(biāo)投標(biāo)法》第39條），并享有獨(dú)立評審的權(quán)利（《招標(biāo)投標(biāo)法》第38條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第48、49條））。
招標(biāo)投標(biāo)活動屬于買賣雙方的交易行為，在本質(zhì)上屬私法領(lǐng)域，私法領(lǐng)域采取“法不禁止即自由”的原則。只要在法律層面沒有禁止性規(guī)定，即對《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例沒有禁止的行為，招標(biāo)投標(biāo)活動的當(dāng)事人就可自主開展相關(guān)民事活動。
四、切實(shí)清理不適合招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展的規(guī)章和規(guī)范性文件，從行動上將招標(biāo)投標(biāo)活動納入規(guī)范化、法制化軌道
違反《招標(biāo)投標(biāo)法》等上位法的規(guī)定和做法，干擾了招標(biāo)投標(biāo)活動的正常進(jìn)行，特別不利于電子招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展。各級政府和部門應(yīng)當(dāng)取消違法設(shè)置的行政審批、核準(zhǔn)、認(rèn)定和實(shí)質(zhì)性審批的備案環(huán)節(jié)，對違反上位法規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行廢止，增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的統(tǒng)一性和適用性。
就招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件清理工作，建議采取如下措施，形成長效機(jī)制：
1、 發(fā)文詳細(xì)列明法律法規(guī)賦予各級招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門可以監(jiān)督的內(nèi)容和禁止從事的行為，包括事先、事中、事后監(jiān)督的內(nèi)容，并明確各類市場主體的各項(xiàng)經(jīng)營自主權(quán)、招標(biāo)投標(biāo)交易場所的定位及禁止從事的行為。
2、 國務(wù)院相關(guān)部門下轄的司局或各地市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級地方人民政府原則上不再就具體的招標(biāo)投標(biāo)交易過程制定和發(fā)布新的規(guī)定，也不得以補(bǔ)充和細(xì)化為由制定和發(fā)布規(guī)定，依法加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查。對現(xiàn)有的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行重新審示、論證、修改和發(fā)布。
3、 加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件出臺前的管理并形成制度。出臺前應(yīng)當(dāng)在適用范圍內(nèi)進(jìn)行公示，并引入社會公眾、專家學(xué)者和中介組織公開聽證，充分聽取各方意見；探索推進(jìn)境內(nèi)律師事務(wù)所就招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件的合法性出具獨(dú)立法律意見。各級人民政府發(fā)改委、法制辦對同級部門擬出臺的規(guī)范性文件進(jìn)行審查把關(guān)并報(bào)上級發(fā)改委、法制辦備案。同級人大依法履行監(jiān)督政府行為的職能，對違反上位法的規(guī)范性文件提出監(jiān)督意見。
4、 發(fā)揮各招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會作用，及時收集、反映市場主體的訴求。各招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會要反映會員單位的整體利益和共同意見，代表市場主體向各級發(fā)展改革部門、法制辦反映下轄行政區(qū)域違反上位法的規(guī)章、規(guī)范性文件；向各級人大代表、政協(xié)委員提供信息和線索，促進(jìn)形成清理違法上位法的規(guī)章、規(guī)范性文件的提案。
5、 在政務(wù)公開辦、法制辦、各級發(fā)展改革部門網(wǎng)站開辟專欄并與上級部門網(wǎng)站聯(lián)網(wǎng)，公布各項(xiàng)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件。推進(jìn)由市場主體、社會公眾匿名上傳、公開各類招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件，并及時公布清理進(jìn)展。
6、 探索對違反上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的網(wǎng)上評價機(jī)制。設(shè)置評價指標(biāo)，由市場主體對各部門、各地區(qū)清理違法上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件工作成果進(jìn)行評價，每半年公布一次評價結(jié)果，可選擇試點(diǎn)省份自上而下局部試點(diǎn)后再全面推進(jìn)，遏制“割韭菜”現(xiàn)象重現(xiàn)。
7、 引導(dǎo)市場主體充分利用司法救濟(jì)手段。對因違反上位法的規(guī)范性文件規(guī)定導(dǎo)致自身權(quán)益受到侵犯，引導(dǎo)招標(biāo)人或其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人就具體行政處理決定提出行政復(fù)議或行政訴訟。在行政復(fù)議時，依法就具體行政處理決定所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。
8、選擇試點(diǎn)行業(yè)或地區(qū)，探索解決招標(biāo)投標(biāo)民事爭議的新途徑。各招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門和招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會應(yīng)引導(dǎo)社會各界形成共識，選擇試點(diǎn)行業(yè)或地區(qū)，依次解決招標(biāo)投標(biāo)民事爭議：招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人應(yīng)首先通過協(xié)商、仲裁或訴訟等民事救濟(jì)手段解決招標(biāo)投標(biāo)民事爭議，要求責(zé)任方承擔(dān)締約過失責(zé)任、違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任；推動各招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會探索建立招標(biāo)投標(biāo)民事爭議行業(yè)調(diào)解機(jī)制；招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門只能根據(jù)“民不告、官不究”的原則扮演裁判員的角色，不能同時進(jìn)場扮演教練員和運(yùn)動員的角色，即只有爭議在招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人之間和行業(yè)協(xié)會等社會組織介入無法解決時，行政監(jiān)督部門才用公權(quán)力來解決。
9、大力推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)信息公開，推動形成招標(biāo)投標(biāo)立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。加大力度促進(jìn)市場主體建設(shè)運(yùn)營電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺，充分發(fā)揮電子招標(biāo)投標(biāo)擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)信息公開的優(yōu)勢，加大招標(biāo)投標(biāo)信息的公開力度，讓招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人及其利害相關(guān)人方便獲取信息，從而有效進(jìn)行當(dāng)事人之間的監(jiān)督；通過推動建設(shè)設(shè)區(qū)市以上行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺，依法公開招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)信息，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)信息一體化，有效克服現(xiàn)有招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體系造成的條塊分割和地方保護(hù)的弊端，建立讓社會公眾和輿論媒體方便監(jiān)督的通道；發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，將招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法違規(guī)違約行為進(jìn)行充分曝光。加快建設(shè)電子招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督平臺，促進(jìn)加強(qiáng)行政監(jiān)督，在平臺上依法設(shè)置相關(guān)功能并公布行政監(jiān)督及其處理爭議的職責(zé)權(quán)限和監(jiān)督環(huán)節(jié)、程序、時限等依法行政內(nèi)容。逐步形成招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督四位一體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
10、改進(jìn)監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督體制。對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行合理定位，其職能應(yīng)類似于工商行政管理部門對其他市場交易活動的監(jiān)督管理，采取事后監(jiān)督、查處為主的監(jiān)督方式，而不是現(xiàn)行某類招標(biāo)“人盯人”為主的監(jiān)督方式。政府只做宏觀的規(guī)范交易秩序方面的事情，把監(jiān)督重點(diǎn)放在處理投訴、監(jiān)督合同履行、處罰違規(guī)行為、懲處違法犯罪活動上。在適當(dāng)時候，在國家工商行政管理總局內(nèi)自上而下建立招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，吸收歸并各地市、區(qū)縣各部門招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督職責(zé)；國務(wù)院有關(guān)部門及省級地方政府及相關(guān)部門只享有招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件的制定權(quán)，將執(zhí)法監(jiān)督權(quán)交由各級工商行政管理局。此項(xiàng)措施建議確立試點(diǎn)地區(qū)如在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)或其他省市先行。
招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范化、法制化工作涉及到改革招標(biāo)投標(biāo)制度釋放紅利、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)良好秩序、打破地區(qū)或行業(yè)封鎖、激發(fā)市場活力等方方面面，有關(guān)政府部門需要結(jié)合當(dāng)前減少行政審批推事項(xiàng)和政府職能轉(zhuǎn)變工作扎實(shí)推進(jìn)；市場主體需要齊心協(xié)力、不斷爭取和維護(hù)自身的合法權(quán)益。
作者:張利江 北京大成（上海）律師事務(wù)所高級顧問，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會專家、中國物流與采購聯(lián)合會專家，參與起草、論證《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)檢測認(rèn)證管理辦法》、《機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》等部法規(guī)規(guī)章，參與招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件清理、招標(biāo)師職業(yè)資格管理等工作