關于建設市場存在問題探析

招標采購的全面實施，在節(jié)約國有資金，保障資金使用效率，以及從源頭上預防腐敗，都起到積極作用。實踐證明，政府投資項目招標采購制度是比較成熟且科學合理的發(fā)包方式，也是將權力關進“籠子”里的有效手段。當然，任何事物都有其兩面性，也正因為另一面性，社會上有部分人提出經(jīng)過招投標時間就長、價格就高、招不到好隊伍、拔款難、驗收難等議論。

一、交易法理

由于采用招標方式發(fā)包項目，需要嚴格履行法定程序，客觀上存在一定效率損失，正因如此，國家發(fā)改委 3號令明確要求使用國有資金，或公共利益、公共安全項目，達到一定投資限額以上，須采用招標方式確定項目承包單位。財政部 18號令也對采購招標有諸如資金性質和限額標準的規(guī)定，也就是說，是否采用招標方式確定項目承包人 (供應商 )，國家已充分考量，并建立在科學實踐，精心調(diào)研，專家反復論證基礎上，加以規(guī)范強制招標范圍標準。

從全國來看，不同地區(qū)、不同時期、不同經(jīng)濟發(fā)展水平，對項目不招標（直接發(fā)包）限額標準也各有不同，如北京、上海等地，就是按發(fā)改委規(guī)定的招標限額 (單項投資額 200萬元 )以下項目可不招標。而江蘇、浙江等地把招標限額擴大至 50萬元及以上。隨著經(jīng)濟發(fā)展，江蘇后來又將不招標限額擴至 100萬元以下。隨著市場化程度的不斷成熟，不招標項目限額必將提高，這是大勢所趨。目前，發(fā)改委正在向全國征求意見提高招標限額，也正是順應市場發(fā)展需求。但是不是擴大項目不招標范圍，就意味著政府放松對建設市場的監(jiān)管呢 ?其實不然，政府通過強化市場監(jiān)管，不斷促進市場化水平提升，讓市場決定資源配置，從而使市場依法、誠信、規(guī)范、有序運作。因此，強化建設市場監(jiān)管已是迫在眉睫，經(jīng)過一段時間多地走訪調(diào)研，筆者對建設市場中存在的問題、成因及對策作一淺析。

二、存在問題

（一）違規(guī)操作，以邀代招。

有些建設單位認為通過公開招標方式，找不到理想的承包人，而采用邀請招標或直接發(fā)包，特別是在工程前期選擇勘察、設計單位時，想方設法找借口， 以時間緊、任務重、資金缺、帶資建、領導要求特殊等為由，把本應公開招標項目，改變?yōu)檠堈袠嘶蛑苯影l(fā)包。

（二）拆分項目，虛假招標。

一些單位為了規(guī)避招標，將一個項目肢解成幾個不足招標限額的項目，再將被拆分的項目進行直接發(fā)包。一些建設單位招投標工作的透明度不高，事先內(nèi)定了承建單位，為了形式上能符合規(guī)定，以對長期合作單位了解、實力強、信譽好等為由，建立內(nèi)部承包企業(yè)庫，遇有應招標項目，要求僅對內(nèi)部企業(yè)庫發(fā)布信息，由于信息不夠公開，造成競爭不足，同時，享受優(yōu)待投標企業(yè)趁勢串通，致使招標失敗，從而達到通過直接發(fā)包 ,抬高價格的目的。

（三）抬高門檻，弱化競爭 。

一些招標人雖然向社會發(fā)布了招標公告，但在報名條件上抬高準入門檻，提高企業(yè)資質業(yè)績，設置技術障礙，提出較差付款條件等，大大削弱投標競爭，為“意中人”中標創(chuàng)造有利條件。

（四）應招未招，領域不廣 。

大 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招標項目僅限于中小學、水利、交通等存在多頭管理的工程項目，而沒有將物品采購、產(chǎn)權交易、新農(nóng)村地產(chǎn)開發(fā)、標準化廠房、市政、綠化、專項資金投資等項目依法納入招標范圍。

（五）未批先建，浪費嚴重。

進入招標程序時，招投標監(jiān)管部門要求建設單位提供包括立項、規(guī)劃、資金證明等 建設前期資料，業(yè)主就立馬反映招投標手續(xù)繁瑣，影響工程進度。甚至，有些建設單位 未履行招投標手續(xù)即行開工，只有當無招投標手續(xù)，財政不予付款時，才想到要補辦招投標手續(xù)。在他們心目中，招投標只是為其確定項目承包人披上合法外衣的工具。由于“三邊”（邊勘測，邊設計，邊施工）工程的大量存在，項目監(jiān)管出現(xiàn)斷層，項目依法性、科學性、合理性、可行性將大打折扣，也為質量、安全帶來諸多風險，更有甚者，因規(guī)劃不具前瞻性，過幾年影響市政建設而可能被拆除，造成政府資源重復浪費。

（六）監(jiān)管不力，問題重重。

建設單位借以中標單位是通過招投標確定的，出現(xiàn)質量問題應由招投標部門包攬。實際情況是：在招標過程中，項目業(yè)主事前沒有落實好項目資金，又盲目壓低招標控制價，在建設市場“僧多粥少”情況下，投標企業(yè)為了生存，不得不低價搶標，中標價甚至低于成本，雖然法律規(guī)定低于成本價按無效標處理，目前，這一規(guī)定只停留在法理層面，很難落到實處。因為成本價是指投標企業(yè)的個體成本，而非社會平均成本，而投標企業(yè)成本各不相同，很難準確定論。因此，投標企業(yè)不惜報出低價獲取中標，又由于資金未落實，業(yè)主不按合同進度付款，大大增加了中標人的資金成本，中標人在施工過程中不得不千方百計偷工減料，規(guī)避虧損，加之項目業(yè)主施工過程監(jiān)管不力，項目最終出現(xiàn)質量問題在所難免，這也是經(jīng)常引發(fā)建設市場群體事件的根本原因。

建設市場雖存在掛靠、轉包、違法分包現(xiàn)象，社會上只重視上述情況的危害性，而忽視了項目資金落實到位和強化項目實施過程監(jiān)管的核心作用。 如：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一事一議農(nóng)路項目，省里要求項目資金省、鄉(xiāng)財政各出一半，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府沒有按省里要求配套另一半資金，而是將省里提供的資金（甚至還挪用部分）設定為招標控制價，投標人報價必須低于控制價方為有效標。而項目預算價基本接近省、鄉(xiāng)資金之和，也就是說，投標人報價起碼低于預算價的一半，這么低的價格，施工不出問題才是怪事。當監(jiān)管部門建議控制價需要上調(diào)時，招標人不予接受。項目低價中標后，承包人如不大幅壓縮實體成本投入，只能面臨虧損，加之業(yè)主監(jiān)管乏力，出現(xiàn)質量問題情理之中 。項目出現(xiàn)質量問題被曝光后，項目業(yè)主總是用項目是經(jīng)過招投標的，來作為“擋箭牌”，撇清項目業(yè)主的應有責任。殊不知，工程項目是以業(yè)主為主導，實行項目業(yè)主負責制，即業(yè)主管理制，它是以工程項目為對象，以項目業(yè)主管理為核心，以取得綜合經(jīng)濟效益為目的，通過工程發(fā)包手段，統(tǒng)籌安排、合理調(diào)度、強化管理，使工程項目發(fā)揮應有效能。因此，針對發(fā)包項目，項目業(yè)主應該怎么做，做到什么程度，做不好應承擔多大責任，法律法規(guī)都有要求。

（七）資金缺乏，久拖不驗。

一是建設資金不到位。 部分建設單位，在項目資金或資金來源尚未落實的情況下，即行要求招投標，嚴重違反了招投標法律法規(guī)。同時，由于資金不到位，造成項目建設過程支付艱難，項目工期、質量無法保證，即使糊弄完工，項目業(yè)主也不敢貿(mào)然組織竣工驗收，因為驗收合格意味項目結算付款，因此項目常常是久拖不驗，為社會穩(wěn)定埋下諸多隱患。

二是資金管理不規(guī)范。 大部分建設單位未設專賬管理，資金使用不規(guī)范，管理不嚴，有的單位將建設資金挪作它用，非建設性支出偏大，使得本來就十分緊張的項目建設資金，更是雪上加霜。在資金撥付上，存在不規(guī)范，不能嚴格按照合同、進度撥付項目款項。也有部分建設單位將工程款未按規(guī)定匯入中標企業(yè)基本賬戶，而是匯入項目部臨時賬戶或“包工頭”設立的個人賬戶，這也為掛靠投標提供了便利。

三、問題分析

客觀原因

( 一 )法律法規(guī)不完善。

現(xiàn)行的招投標法律法規(guī)在規(guī)范招投標過程中各種關系方面還有欠缺。如對規(guī)避招標、虛假招標、轉包掛靠、違法分包等如何處罰，只是大而化之，具體執(zhí)行起來標準難以把握。對圍標串標行為，尚無操作性強的認定方法。

（二） 異域市場差別大。

與發(fā)達地區(qū)相比，欠發(fā)達地區(qū) 由于經(jīng)濟規(guī)模、發(fā)展水平、經(jīng)營理念等存在較大差距，加之 建設市場信用體系的原本脆弱，欠發(fā)達地區(qū)建設市場發(fā)育一般尚不成熟，上規(guī)模的設計、施工、監(jiān)理、代理等企業(yè)呈現(xiàn)數(shù)量較少、資質較低、實力較弱等特點。 一些單位和部門，為了追求建設速度和品位，盲目招引域外“高”、“大”、“上”企業(yè)參與建設，而忽視了對本土企業(yè)的培育，本土企業(yè)錯失諸多提升發(fā)展機遇。

欠發(fā)達地區(qū)由于自身條件限制，大部分本土企業(yè)很難獨立在競爭激烈的市場中勝出，更談不上做大做強了，因此，他們采用“連橫合縱”，亦即：針對本區(qū)域中、小項目，域外大企業(yè)看不上，本土小企業(yè)想中標，但又苦于類似小企業(yè)眾多，怎么辦？本土小企業(yè)一般都運用“串聯(lián)”投標（俗稱“串標”）的方式來“瓜分”項目；針對本區(qū)域大部分大項目，因付款方式差，對域外高資質、實力強、信用好的企業(yè)沒有吸引力，而本土企業(yè)想中標，但又不具備相應資質，這時，不得不尋求外援，借助外阜高資質企業(yè)來參與投標（俗稱“掛靠”）。

據(jù)了解，由于發(fā)達地區(qū)建設資金到位率高，項目競爭激烈，加之政府對本土企業(yè)扶持力度較大，建設市場發(fā)育水平就較為成熟。為應對成熟的市場競爭，設計、施工、監(jiān)理、代理等企業(yè)更注重自身品牌的打造，基本實現(xiàn) “它律”向“自律”的華麗轉身。而大部分欠發(fā)達地區(qū)建設市場發(fā)展尚處于初級階段，無論是企業(yè)數(shù)量、資質、實力，還是市場信用，都存在巨大的提升空間。

主觀原因

（一）招標認識不清晰。

有些部門單位對政府工程“要招標”的認識已普遍趨于一致，但對“怎么招”的認識比較模糊。 一是 對招標的重要性認識有失偏頗，簡單地把招標看作一道程序和手續(xù)，重程序形式，輕內(nèi)容實質，重開工時間，輕前期工作。 二是 對招標人是招標投標活動第一責任人的認識不夠，片面地認為責任主要在招投標管理部門，混淆業(yè)主責任與管理部門責任的關系，對問題不能對癥下藥。 三是 對招標投標活動是利益博弈的本質認識不清，處理與界定招標人利益、投標人利益與國家利益的關系不嚴肅、不科學。

（二）業(yè)主監(jiān)管不到位。

針對建設市場掛靠、轉包、違法分包等違法違規(guī)行為，建設單位本應起主導監(jiān)管作用，但很少監(jiān)管到位， 究其原因主要為： 一是 建設單位考慮重新確定施工單位，影響項目實施進度，而委曲求全； 二是 部分掛靠者本身就是建設單位“心儀”對象； 三是 掛靠者進場后，加大對建設單位項目管理人員的情感攻勢，業(yè)主已認可； 四是 建設單位項目管理人員存在怕得罪人心理。

按理說，業(yè)主是建設項目的主人，理應盡職、盡責、盡心，然而這里的業(yè)主并不是真正意義上的業(yè)主，而是代理業(yè)主，是使用他人的錢替他人辦事的人。 人的花錢主要分為四種情況，自己的錢辦自己的事，自己的錢給別人辦事，然后是別人的錢給自己辦事，別人的錢給別人辦事。其中效率最低的就是用別人的錢給別人辦事。大部分業(yè)主在項目監(jiān)管過程中，都是“睜一眼閉一眼”，得過且過。因為這樣不僅不得罪施工方，還可得到 “意外”收獲，如果出現(xiàn)工程質量問題，又能將責任推給招投標管理部門，何樂而不為呢！正是這種情形的存在，讓業(yè)主監(jiān)管行同虛設。 尤其是大部分項目完工后遲遲不驗收問題，主要是項目業(yè)主自身的問題，怕項目驗收后，承包單位要求按合同結算工程款；也存在部分業(yè)主在驗收環(huán)節(jié)設置重重障礙，進行“吃”、“拿”、“卡”、“要”。

（三）監(jiān)理管理不認真。

監(jiān)理系建設管理方之一，它在工程實施過程中，對工程質量、項目投資計量與控制和工期的把握起重要作用。項目監(jiān)理工作不到位，責任不落實主要體現(xiàn)在 :監(jiān)理隊伍素質不高，難以實施有效監(jiān)督。據(jù)調(diào)查，本縣本土監(jiān)理企業(yè)因資質較低，不能滿足項目招標需要，因此，大多項目監(jiān)理中標單位，均系本地“牽頭人”借用外地較高資質承接監(jiān)理業(yè)務，繳些管理費用，而“牽頭人”大多不懂監(jiān)理業(yè)務，但“社會關系”較好，承接監(jiān)理業(yè)務后，向社會搜羅一些“散兵游勇”實施項目監(jiān)理，監(jiān)理過程中又像“走馬燈”一樣更換頻繁，也正因為隊伍不專業(yè)、不穩(wěn)定、素質差，加之工資又不高，出現(xiàn)監(jiān)理方與施工方串通一氣，該檢查時不檢查、該旁站時不旁站，想方設法降低建設標準，最終達到“互利共贏”目的。

四、建議對策

（一）加強投資把關，確保建設資金落實到位。

進一步加大建設資金落實、執(zhí)行力度，從源頭上防范因資金未落實，導致建設過程支付困難，引發(fā)群體事件。要加快推行工程擔保制度，完善相關配套措施和辦法。

要加強對政府投資工程建設資金落實情況的監(jiān)管，嚴禁使用帶資承包方式進行建設，嚴肅追究違規(guī)業(yè)主單位及其負責人的責任。發(fā)改部門要加強對項目立項的監(jiān)督管理，控制和防范建設項目“三超”（概算超估算、預算超概算、決算超預算）問題；住建、交運、水利、農(nóng)業(yè)開發(fā)等部門，加大對工程拖欠工程款的監(jiān)督和處理力度，嚴格控制資金不到位的工程開工；財政部門和審計部門要以政府投資工程為重點，進一步加大項目預算執(zhí)行情況和竣工決算的審計監(jiān)督力度；財政部門還要切實加強對地方配套資金落實情況和政府投資項目財政資金支付審核管理的監(jiān)督檢查，確保工程款及時足額支付。有關部門應對建設單位挪用建設資金、無正當理由長期不結算或在限期內(nèi)仍不能解決拖欠工程款等問題的項目，通報處理。并將拖欠單位列入失信名單，在市場準入、土地使用、項目核準、銀行貸款等方面加以限制。

（二）加快市場步伐，引導本土企業(yè)做大培強。

雖然，建設市場一體化是大勢所趨，但縣域建設市場大部分系本土企業(yè)在運營。由于欠發(fā)達地區(qū)縣域經(jīng)濟還處于大幅提升過程中，自身資源優(yōu)勢尚未充分彰顯，外資吸引力還不足，應激發(fā)本土企業(yè)有想干事的沖動，會干事的能力，干成事的氣魄，不出事的信念。充分發(fā)掘交易市場潛力，積極引導培育本土企業(yè)做大做強，全力服務縣域經(jīng)濟發(fā)展。

一是強化市場培育引導。 政府職能部門要改善服務方法，提高服務水平，沉下身子，主動對接，了解企業(yè)的需求，為企業(yè)排憂解難。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是主體，把引導作為重要抓手和途徑，主動提供政策服務，激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)業(yè)、發(fā)展的熱情，把企業(yè)做大做強。

二是加大項目投入力度。 項目建設是經(jīng)濟工作的“助推器”，沒有新的項目，規(guī)模企業(yè)培育就只能是一句空話，“比學趕超”也只能是紙上談兵。

三是完善政策激勵機制。 讓更多的企業(yè)家以發(fā)展為榮，以壯大企業(yè)為己任。同時，在輿論上、在宣傳上營造利于企業(yè)家創(chuàng)業(yè)的氛圍，使政策能夠更好地推動規(guī)模企業(yè)培育，讓“高、大、上”企業(yè)在市場競爭中脫穎而出。

（三）加強標前準備，嚴格招標前置審核控制。

一是加強方案論證。 要對項目建設各方面的因素進行充分論證和科學研究，根據(jù)可能的財力確定可行的方案，并編制與方案相符的投資估算。杜絕草率論證、倉促上馬項目。還應當組織專家對設計方案能否滿足初步設計階段的控制概算要求進行預測論證。

二是完善圖紙審查。 公共資源交易管理部門要嚴格限定工程量清單的編制依據(jù)，清單編制必須采用經(jīng)由具備審圖資格部門審核通過的施工圖紙，堅決杜絕采用初步設計或擴大初步設計階段的圖紙進行編制。

三是強化造價審核。 加強對中介機構的管理，強化建設單位及其委托的中介機構招標控制價編制結果的責任。對工程的量和價合理審增、審減，杜絕建設單位和中介機構預算編制不準確的問題。政府造價管理部門應嚴把審核關，發(fā)現(xiàn)問題應嚴格追責。

（四）加強誠信建設，實現(xiàn)市場規(guī)范高效運行。

要加快建筑市場誠信體系建設，推進建設市場各方主體誠信行為的記錄、歸集、應用、發(fā)布、獎懲、修復工作，積極探索建立誠信獎懲機制。要在建設用地、規(guī)劃許可、施工許可、商品房預售許可、竣工驗收備案和權屬登記等環(huán)節(jié)嚴格把關，強化對工程建設各環(huán)節(jié)的有效控制。 使失信企業(yè)“一處失信、處處受制”，甚至被市場驅逐，把誠信記錄與經(jīng)濟杠桿相結合，有效改變當前違法違規(guī)成本過低的狀況。

（五）加強業(yè)主責任，減少項目建設掣肘因素。

項目要想招到好隊伍，作為業(yè)主起碼應做好“三要”、“三不要”： 一是 按法律規(guī)定，招標前置手續(xù)要準備充分，業(yè)主不要心存雜念； 二是 招標過程要公平、公正，業(yè)主不要強加干預； 三是 標后要強化監(jiān)管，業(yè)主不要推卸責任。

（ 六）加強監(jiān)督創(chuàng)新，加快綜合監(jiān)督力量形成。

由于政府投資重點項目具有工程量大，建設周期長、涉及面廣等特點，因此，加強對建設項目的全過程監(jiān)督，科學有效監(jiān)督方式尤其重要。針對當前監(jiān)督過程中存在的問題應改進監(jiān)督方式，充分發(fā)揮職能部門和社會力量的監(jiān)督，形成上下聯(lián)動、內(nèi)外配合、 齊抓共管的監(jiān)督體系，強化對建設全過程的監(jiān)督。

一是建立監(jiān)督網(wǎng)絡。 明確建設單位是建設項目的第一責任人，負責項目的建設全過程監(jiān)管；監(jiān)理部門作為第三方，獨立行使項目進度、質量、安全等管理與監(jiān)督；相關職能部門負責技術指導與監(jiān)督；行政主管部門依法查處建設過程中的違法違規(guī)行為，督促項目規(guī)范實施；公共資源交易中心負責項目設計、施工、監(jiān)理、代理等市場主體的信用信息的采集、整理、公示。只有各部門各司其職，密切配合，才能發(fā)揮整體監(jiān)督優(yōu)勢。

二是實行項目公示。 項目中標后，開工前，施工單位在施工現(xiàn)場醒目位置設立公示牌，將中標施工企業(yè)、監(jiān)理單位及其項目負責人、“五大員 ” 、項目總監(jiān)、專業(yè)監(jiān)理工程師相關信息并配有各自照片、監(jiān)督舉報電話等公之于眾，接受社會監(jiān)督。

三、推行竣工立碑。 工程項目竣工后，建設單位設立永久標示牌，將設計、施工、監(jiān)理、建設以及參與驗收等相關責任單位、法定代表人、項目負責人均列入標示牌向社會永久公示，接受社會監(jiān)督。為鼓勵群眾主動監(jiān)督，建議財政設立工程項目舉報獎勵專項基金，對舉報屬實者給予一定的獎勵。

（七）加強案件查處，強化違法違規(guī)責任追究。

實行部門聯(lián)動機制，定期對工程建設項目履行進場交易手續(xù)的情況進行專項檢查，對擅自確定施工單位，串標、圍標，轉包、分包等行為，嚴肅查處。通過執(zhí)法檢查、質量跟蹤和社會監(jiān)督等多種手段，查找管理和監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，積極發(fā)現(xiàn)案源線索，加大對違紀違法案件的查處力度，嚴格責任追究，通過查辦案件推動工程建設招標投標相關制度的有效落實。

面對建設市場出現(xiàn)的新情況、新問題，不僅要嚴格履行既有建設監(jiān)管程序，而且要適時創(chuàng)新監(jiān)管方法，才能發(fā)揮市場交易整體效應。

來源：江蘇省泗陽縣公共資源交易中心 田 冰