中國的PPP機遇

PPP（Public Private Partnership）模式，在我國被譯作政府與社會資本合作模式。在公共物品和準公共物品提供領(lǐng)域，推廣PPP模式是國際上公認的市場參與公共資源配置的最有效途徑之一。過去20年，PPP在我國發(fā)展幾經(jīng)沉浮。黨的十八屆三中全會后，中央釋放出明確政策信號，我國PPP也迎來前所未有的發(fā)展良機。
黨的十八屆三中全會指出，“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，“推進城鎮(zhèn)化，要注意處理好市場和政府的關(guān)系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強社會治理等方面的職能”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出，“理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制，放寬準入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。”
政府與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用領(lǐng)域開展更加長期、深入的合作，是運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措。推廣應(yīng)用PPP模式不僅是微觀層面的操作方式升級，更是宏觀層面的體制機制改革，是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、市場起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度、推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次變革，具有緩解融資平臺債務(wù)高、公共供給效率低、私人資本進入難等矛盾和問題的作用，同時也是推行政府向社會力量購買服務(wù)、發(fā)展混合所有制等一系列重要改革政策的良好載體。
PPP的概念
對于PPP的概念，國際上并沒有統(tǒng)一的定義，業(yè)內(nèi)比較常見的定義主要來自世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國發(fā)展計劃署、聯(lián)合國培訓研究院、歐盟委員會和英國財政部。盡管這些機構(gòu)、組織或政府部門對于PPP的定義在內(nèi)容和表達重點上不盡相同，但我們可以從中找出幾個關(guān)鍵詞：政府（公共部門）、社會資本（私營部門）、長期合作、替代性、提供公共資產(chǎn)或公共服務(wù)、績效、風險共擔，它們構(gòu)成了PPP概念的本質(zhì)。
根據(jù)筆者理解，PPP是與傳統(tǒng)的“政府提供”方式相對應(yīng)的一種替代性公共資產(chǎn)或公共服務(wù)的交付方式，由政府與社會資本建立長期的合作關(guān)系實現(xiàn)，目的在于通過合理的風險分配實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給績效的提升。
具體而言，PPP的應(yīng)用目標與作用主要包括：
提供更多的公共資產(chǎn)。引入社會資本，將原來由政府承擔的初始公共資產(chǎn)的短期財政投入，轉(zhuǎn)化為長期的政府付費或使用者付費，從而實現(xiàn)在短期內(nèi)提供更多公共資產(chǎn)的目的。
加快公共資產(chǎn)的建設(shè)進度同時保證建設(shè)質(zhì)量。將付費與公共服務(wù)的可用性進行捆綁激勵，可以促使社會資本提高建設(shè)效率。由于社會資本需要承擔公共資產(chǎn)的運營維護職能，因此其擁有確保公共資產(chǎn)建設(shè)質(zhì)量的積極性。
降低公共項目的全生命周期成本。在透明、合理的成本核算機制、定價機制和價格調(diào)整機制下，社會資本有動力通過改進管理和優(yōu)化創(chuàng)新降低項目建設(shè)和運營維護成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下預(yù)算體制缺陷造成的成本管理問題，進而降低政府和（或）社會公眾為同等質(zhì)量公共資產(chǎn)或公共服務(wù)所付出的成本。
通過風險分配提升項目價值。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，PPP模式將風險分配給能夠以最小成本、最有效管理的一方承擔。與政府承擔全部風險的政府提供方式相比，可以降低項目總體風險管控成本，實現(xiàn)項目價值提升。
提升公共服務(wù)的質(zhì)量。通過對社會資本技術(shù)經(jīng)驗的整合、服務(wù)創(chuàng)新激勵以及項目協(xié)議約束，實現(xiàn)項目投資和管理層面的規(guī)模經(jīng)濟，在同等成本水平下提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
提升公共管理能力。政府可以專注于公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的交付績效監(jiān)管與總體規(guī)劃管理，同時可以獲得更多、更有效的市場基準信息，在公共監(jiān)管過程中實現(xiàn)公共管理能力的提升。
推動相關(guān)行業(yè)的改革。在一些行業(yè)通過PPP模式引入社會資本，將融資、建設(shè)、運營、維護、管理等職能與責任進行重新分配，社會資本通過輸入先進技術(shù)和管理技能、承擔項目風險獲得相關(guān)行業(yè)市場及其帶來的利益，可以實現(xiàn)行業(yè)的市場化改革。
PPP應(yīng)用原則和注意事項
運用PPP模式需遵循以下三個原則：
風險最優(yōu)分配原則。PPP模式致力于在政府和社會資本間實現(xiàn)最優(yōu)風險分配而非政府風險轉(zhuǎn)移的最大化，因此并非所有的風險都會被政府轉(zhuǎn)移給社會資本。如果風險轉(zhuǎn)移不恰當，政府可能會由于轉(zhuǎn)移了自身可以更有效管理的風險而向社會資本支付更多的費用，或由于留存了社會資本可以更有效管理的風險而承擔更高的成本。不恰當?shù)娘L險轉(zhuǎn)移甚至還可能危及合作伙伴關(guān)系的長期穩(wěn)定性。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，風險應(yīng)分配給能夠以最小成本（對政府而言）、最有效管理它的一方承擔，并且給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該等風險的權(quán)利。
產(chǎn)出導向原則。產(chǎn)出指PPP項目為響應(yīng)服務(wù)需求、達成期望成果，在項目建設(shè)完成后項目資產(chǎn)所達到的各項物理、技術(shù)、經(jīng)濟標準和各項服務(wù)的交付范圍、績效水平。PPP項目應(yīng)關(guān)注公共服務(wù)的產(chǎn)出績效（通過產(chǎn)出說明與規(guī)范進行定義），而非公共服務(wù)的交付方式，因此應(yīng)保留社會資本選擇如何交付項目資產(chǎn)和相關(guān)服務(wù)的靈活性。
切實履約原則。要實現(xiàn)PPP模式的應(yīng)用目標，應(yīng)確保利益相關(guān)方對PPP項目協(xié)議的切實履行，包括實際履行和全面履行。PPP項目履約管理的目的包括：幫助政府克服相對社會資本的信息不對稱；保護社會公眾免受競爭不足的危害；確保項目風險實際轉(zhuǎn)移；保護社會資本免受不良對手的侵擾；保護社會資本免受政府機會主義行為的困擾；激勵社會資本提高績效。實質(zhì)上，政府始終是PPP項目的所有者，因為當項目發(fā)生實質(zhì)性違約導致合作伙伴關(guān)系終止時，政府將不可避免地承擔起提供核心公共服務(wù)的責任。盡管非實質(zhì)性違約通常不會導致合作伙伴關(guān)系終止，并且在違約事件發(fā)生后存在相應(yīng)的救濟機制，但履行糾正義務(wù)通常需要花費比履約監(jiān)管更高的成本。
運用PPP模式也有可能導致一些潛在問題的發(fā)生，需要給予特別的注意：
政府債務(wù)問題。PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔項目風險而產(chǎn)生的顯性或隱性擔保責任，盡管中長期財政預(yù)算機制或政府資產(chǎn)負債表等相關(guān)改革措施已經(jīng)提出并開展，但在其尚未有效建立的情況下，PPP項目仍然可能突破財政承受能力進而導致政府債務(wù)風險。
項目選擇問題。PPP項目通常由政府發(fā)起，其對于PPP融資功能的依賴容易導致對項目前景過于樂觀的估測，在政府承擔部分市場風險的項目中，社會資本亦無足夠動力對項目進行嚴謹?shù)姆治?，從而可能導致錯誤的項目選擇。此外，PPP項目的規(guī)劃和篩選還有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。
有效競爭問題。公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的提供通常具有排他性，在一些行業(yè)領(lǐng)域甚至存在自然壟斷的屬性，因此PPP項目的競爭壓力通常來自社會資本準入階段，即政府在選擇社會資本合作方時通常采用公開競爭的方式進行。但是對于PPP項目這類具有多樣性、復(fù)雜性和長期性特征的標的而言，不同社會資本提供的價值、承擔的風險以及要求的回報難以進行直接比較，政府無法通過現(xiàn)有政府采購程序有效甄選出最具競爭力的社會資本。
履約管理問題。當政府選定社會資本并簽署PPP項目協(xié)議后，雙方即進入項目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競爭壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下，很難對社會資本的履約情況進行有效的監(jiān)管；另一方面，由于缺乏有效的爭議解決機制，在政府履約情況不佳時，社會資本亦難采取實際措施保護自身權(quán)益。
PPP模式分類
PPP模式可以按照收入來源和公共職責轉(zhuǎn)移程度兩個維度進行劃分：按照收入來源劃分的是PPP的支付模式，按照公共職責轉(zhuǎn)移程度劃分的是PPP的運作模式。
從PPP項目的收入來源看，PPP可分為三種支付模式，即使用者付費模式、政府付費模式和可行性缺口補貼模式（使用者付費不足的部分由政府補貼，或稱混合模式）。
使用者付費模式是指由公共資產(chǎn)或公共服務(wù)的最終用戶向PPP項目公司付費的一種支付模式。使用者付費模式通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項目，如市政供水、城市管道燃氣、收費公路等。通常，使用者付費項目采用政府定價方式，以避免社會資本利用公共資產(chǎn)（有的還具有自然壟斷性）牟取超額利潤損害社會公眾的利益。
政府付費模式是指由政府使用財政資金直接向PPP項目公司付費的一種支付模式，也稱政府購買服務(wù)模式。政府付費模式通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等，或者不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如非收費公路、河道治理等。政府購買服務(wù)模式下，政府支付的是所購買服務(wù)的對價（Payment），而非政府補貼（Subsidy），即該等付費并不補貼項目公司的建設(shè)行為，而是以項目進入商業(yè)運營為標志，且付費基準為績效導向，即付費多寡與績效水平高低掛鉤，通常通過基于可用性的績效合同方式實現(xiàn)。
可行性缺口補貼模式是指由公共資產(chǎn)或公共服務(wù)的最終用戶向PPP項目公司付費，但該等付費不足以支撐社會資本獲得滿意的收益水平，有時甚至無法回收初始投資和運營維護成本，導致項目在財務(wù)上不可行，而政府則通過財政補貼的方式彌補可行性缺口，使社會資本可以獲得合理的投資和運營回報?？尚行匀笨谘a貼模式通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務(wù)效益欠佳、直接向終端用戶提供服務(wù)但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如醫(yī)院、學校、文化及體育場館、保障房、價格調(diào)整滯后或需求不足的網(wǎng)絡(luò)型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等?？尚行匀笨谘a貼的方式包括：前補貼（無償劃撥資金、政府出資入股且分紅比例低于股權(quán)比例、政府無償或低價租賃項目資產(chǎn)）、后補貼（運營期補貼）、政策性補貼（財政貼息、稅收返還、無償劃撥土地使用權(quán)）等。
按照PPP的定義，處于傳統(tǒng)政府提供和社會資本提供之間的各種混合模式都屬于PPP模式。按照公共職責（規(guī)劃、設(shè)計、建造、融資、運營管理、維護、用戶服務(wù)）和項目風險（通常隨同公共職責一并轉(zhuǎn)移）轉(zhuǎn)移程度的高低，可以將PPP運作模式做如下分類：
O&M的中文名稱為委托運營，是一種將存量公共資產(chǎn)的運營管理職責、維護職責轉(zhuǎn)移給社會資本的PPP運作模式，社會資本從政府處獲得委托運營費，政府仍然保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)。O&M通常采用中期合同的方式（可續(xù)簽），目的在于引入運營管理公共資產(chǎn)的團隊，以解決新建成的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏具備相應(yīng)運營管理技能和經(jīng)驗的人員的問題。
Managing Contract的中文名稱為管理合同，是一種將存量公共資產(chǎn)的運營管理職責、維護職責以及用戶服務(wù)職責（如有）轉(zhuǎn)移給社會資本的PPP運作模式，社會資本從政府處獲得管理費，政府仍然保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)。Managing Contract通常采用中短期合同的方式，目的在于引入先進的運營管理技能和經(jīng)驗，改進存量公共資產(chǎn)的運營管理效率，通常作為后續(xù)與社會資本進行更為深入的TOT合作的過渡模式。
O&M與Managing Contract的主要區(qū)別在于：前者所需人員均由社會資本自帶或招募而來，后者所需人員通常為政府現(xiàn)有人員，社會資本僅派出管理團隊；前者以運營管理市場化為目的，后者以更深入的PPP合作為目的。
BT的中文名稱為建設(shè)-移交，是一種由社會資本承擔新建公共資產(chǎn)規(guī)劃職責（如需）、設(shè)計職責（如需）、融資職責以及建造職責的PPP運作模式。公共資產(chǎn)建成后所有權(quán)即由社會資本（指社會資本獨資或與政府合資組建的項目公司，下同）無償移交給政府，政府則向社會資本分期支付回購款和資金占用成本。BT項目的建設(shè)期由標的公共資產(chǎn)的規(guī)模建設(shè)決定，通常不超過3年；回購期則根據(jù)政府財政承受能力確定，通常為3~5年。BT的主要目的在于突破財政預(yù)算限制，引入社會資本資金提前建造公共資產(chǎn)，是利用PPP模式融資功能的典型模式。
LOT中文名稱為租賃-運營-移交，是一種將存量及新建公共資產(chǎn)的運營管理職責、維護職責以及用戶服務(wù)職責轉(zhuǎn)移給社會資本的PPP運作模式，政府仍然承擔公共資產(chǎn)投資的職責并保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)。社會資本通過向使用者收費的方式回收運營維護成本，同時將部分收費返還給政府，作為存量公共資產(chǎn)租賃費用并用于新增資本性支出。LOT模式的應(yīng)用目的在于引入先進的運營管理技能和經(jīng)驗改善公共服務(wù)水平，進而提高公共資產(chǎn)經(jīng)營績效，為政府持續(xù)投資提供資金支持。LOT模式在國內(nèi)的獨立應(yīng)用較少，通常與BOT等其他運作模式組合應(yīng)用，因此合同期限會長達20~30年。
需要指出的是，社會資本僅承擔單一職責（如設(shè)計、建造或某些服務(wù)）的外包合同模式，由于合同期限較短、風險轉(zhuǎn)移水平較低，且不將融資職責或運營管理職責轉(zhuǎn)移給社會資本，因而不被算作PPP模式的一種。
BOT的中文名稱為建設(shè)-運營-移交，是一種由社會資本承擔新建公共資產(chǎn)規(guī)劃職責（如需）、設(shè)計職責、融資職責、建造職責、運營管理職責、維護職責以及用戶服務(wù)職責（如有）的PPP運作模式。BOT模式存在兩個子模式，分別為BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）和BTOT（建設(shè)-移交-運營-移交）。二者的區(qū)別在于：BOOT模式下，公共資產(chǎn)建成后的整個運營期內(nèi)所有權(quán)均歸社會資本所有，運營期結(jié)束后再由社會資本移交給政府；BTOT模式下，公共資產(chǎn)建成后社會資本即將所有權(quán)移交給政府，僅保留資產(chǎn)運營權(quán)，運營期結(jié)束后再將資產(chǎn)運營權(quán)移交給政府。
BOT模式下社會資本通過政府或使用者付費實現(xiàn)初始投資和運營維護成本的回收并獲得一定的收益，通常合同期較長，達到20~30年。BOT項目資產(chǎn)的最終所有者為政府，通常由社會資本無償移交（有時為了鼓勵社會資本對項目資產(chǎn)進行重置更新，也可以設(shè)計有償移交的機制），因此是政府獲得可持續(xù)穩(wěn)定運營的公共資產(chǎn)的一種有效路徑。
BOO的中文名稱為建設(shè)-擁有-運營，在公共職責轉(zhuǎn)移和回報機制方面與BOT模式基本一致，兩者的區(qū)別在于BOO模式下項目資產(chǎn)所有權(quán)始終屬于社會資本，政府的目標是通過該等項目獲得持續(xù)穩(wěn)定的公共服務(wù)而非掌握公共資產(chǎn)。BOO模式的合同期限通常為30年，在雙方?jīng)]有發(fā)生提前終止合同情形的情況下，可直接續(xù)約實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營，不存在移交環(huán)節(jié)。
TOT的中文名稱為移交-運營-移交，是一種將存量資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本，由其承擔運營管理職責、維護職責以及用戶服務(wù)職責（如有）的PPP運作模式。社會資本通過政府或使用者付費實現(xiàn)公共資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對價和運營維護成本的回收并獲得一定的收益，通常合同期較長，達到20~30年。與BOT類似，TOT項目資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營權(quán)通常會在運營期末無償移交給政府，主要功能在于通過盤活固定資產(chǎn)融資，同時引入先進的運營管理經(jīng)驗。
ROT的中文名稱為改建-運營-移交，是在TOT模式的基礎(chǔ)上將存量資產(chǎn)的改造、升級或擴建職責及其附帶的規(guī)劃職責（如需）、設(shè)計職責和融資職責一并轉(zhuǎn)移給社會資本的一種PPP運作模式，除增加了建造和融資功能外，其他屬性和特征均與TOT模式一致。
Concession中文名稱為特許經(jīng)營，是一種將區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用事業(yè)的全部公共職能（可能存在存量公共資產(chǎn)）轉(zhuǎn)移給社會資本的PPP運作模式。其特點是政府劃定特許經(jīng)營區(qū)域，通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，由社會資本負責該區(qū)域內(nèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用事業(yè)的規(guī)劃、設(shè)計、融資、建造、運營管理、維護和用戶服務(wù)，在政府定價約束內(nèi)通過使用者付費回收部分投資（存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款及/或新增投資）和全部運營維護成本，特許經(jīng)營期滿由政府回購項目公司股權(quán)。Concession模式下，由于政府定價機制和特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)新增投資和服務(wù)需求的不確定性，特許經(jīng)營期通常長達20~30年，特許經(jīng)營期滿政府對項目公司股權(quán)進行有償回購。Concession是PPP運作模式中公共職責轉(zhuǎn)移最為全面的模式，因為它并不僅僅指向固定邊界的基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用項目，而是要求社會資本承擔特定區(qū)域內(nèi)的相關(guān)公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的普遍交付義務(wù)。
需要指出的是，前述BT、LOT、BOT、BOO、TOT、ROT等模式的命名方式是以公共資產(chǎn)的控制狀態(tài)為基礎(chǔ)的，在國內(nèi)實踐中應(yīng)用較多。國際上還存在另一種并行的命名方式，即以政府轉(zhuǎn)移給社會資本的公共職責為基礎(chǔ)的命名方式，在該命名方式下，BT+O&M、BOT和BOO的模式分別對應(yīng)DBO、DBFOT和DBFO。這些概念經(jīng)常混在一起使用，導致實踐者的迷惑，筆者認為有必要進行澄清。
PPP發(fā)展動態(tài)
自20世紀90年代開始，我國已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展了項目層面的PPP實踐和探索，采用PPP模式運作的項目數(shù)量累計超過1000個，積累了大量的實踐經(jīng)驗與教訓。但與此同時，我國在PPP概念和原理的普及、法律體系的建立與完善、PPP專門管理機構(gòu)的職能建設(shè)、PPP項目操作指引和標準化工具的配備方面，與國際上的PPP發(fā)達國家相比仍存在較大的差距，導致PPP項目操作過程中產(chǎn)生了運作不規(guī)范、風險和利益分配不當、履約管理不到位等問題。
目前，財政部和國家發(fā)展改革委正在積極開展包括特許經(jīng)營立法、國家級PPP管理中心設(shè)立、PPP鼓勵政策研究等工作，同時組織行業(yè)內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)資源和專家資源參與到特許經(jīng)營立法、PPP項目操作指引編制、標準化工具開發(fā)和各類有關(guān)PPP的專業(yè)培訓中，形成了政府與社會力量合理推動PPP發(fā)展的新局面。筆者相信，在我國推廣應(yīng)用PPP模式的過程中，隨著這些關(guān)乎PPP發(fā)展格局的頂層設(shè)計工作的逐步推進，我國將形成由法律法規(guī)、管理機構(gòu)、操作指引、標準化工具和專業(yè)培訓構(gòu)成的相對完整的PPP政策框架，為PPP模式未來數(shù)年甚至數(shù)十年的健康發(fā)展和在良好管理下得到有效運用保駕護航。
來源：《招標采購管理》 作者李競一：南開大學工商管理碩士，曾供職于風險投資公司，現(xiàn)任上海濟邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理助理、咨詢業(yè)務(wù)總監(jiān)，濟邦咨詢天津分公司總經(jīng)理，是亞洲開發(fā)銀行注冊專家、全球著名的專家網(wǎng)絡(luò)——格理集團（GLG）中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)咨詢專家團隊成員。曾參與國家基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法的專家咨詢工作。