PPP模式在國家體育場（鳥巢）項目的應(yīng)用分析——試論公開招標(biāo)是PPP項目實施的有效途徑

引言

隨著國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意 見》及《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件頒布實施，我國市政公用事業(yè)改革進(jìn)一步深化。當(dāng)前我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)、化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險、改進(jìn)政府公共服務(wù)、提高資金社會效率等方面存在諸多問題，推廣P PP模式尤為重要。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：在自然壟斷行業(yè)實行政企分開，特許經(jīng)營改革；允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營；推廣政府購買服務(wù)；大力發(fā)展混合制經(jīng)濟(jì)。國務(wù)院已推出80個PPP示范項目，面向社會公開招標(biāo)，鼓勵社會資本，以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與，要求把這80個PPP項目建成社會資本參與的樣板工程；指出各地政府要積極籌備更多的PPP項目。在財政部召開的全國PPP專題會上，財政部對PPP作了系統(tǒng)部署，財政部作為PPP的第一責(zé)任部門，正大力推廣PPP。

國信招標(biāo)集團(tuán)作為國內(nèi)大型咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和招標(biāo)代理企業(yè)，自2006年起連續(xù)八年獲得“中國招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)十強(qiáng)”第一名。集團(tuán)業(yè)務(wù)涵蓋各行各業(yè)，業(yè)績居業(yè)界首位，僅PPP項目就完成了200余項。其中，國家體育場（鳥巢）是我國首個采取公開招標(biāo)的PPP項目，也是我國相當(dāng)成功的大型PPP項目案例，目前正向全國推廣。國信招標(biāo)集團(tuán)作為該項目的總顧問單位，牽頭組織該項目的融資顧問、財務(wù)顧問、法律顧問及招標(biāo)代理。

本文結(jié)合國家體育場（鳥巢）PPP項目，就當(dāng)前推廣PPP模式的意義及如何應(yīng)用進(jìn)行研究探討。

一、城鎮(zhèn)化面臨的問題

黨的十八屆三中全會《決定》要求：堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn) 。中共中央、國務(wù)院于2014年3月印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014 — 2020年)》指出，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。但是，新型城鎮(zhèn)化需要大量資金投 入，而已形成的大量地方債務(wù)風(fēng)險也亟須化解。

1.地方債的形成

《中華人民共和國預(yù)算法》已于2014年8月31日修訂，并將于2015年1月1日開始施行。修訂后的《預(yù)算法》稍微放開了地方政府舉債的限制，規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。而在此以前，依據(jù)自1995年開始實施的《預(yù)算法》，地方政府各級預(yù)算不列赤字。為了進(jìn)行地方建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的十年時間里，地方政府通過組建各類地方融資平臺籌集資金，形成了大量的地方政府債。具體原因如下：

一是地方財力嚴(yán)重不足。由于地方財政過分依賴土地，一方面房地產(chǎn)調(diào)控帶來財政減收；另一方面保障和改善民生，尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療、社保等剛性支出持續(xù)攀升，財政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顧自身償債能力，舉債度日。

二是計劃經(jīng)濟(jì)觀念影響。長期計劃經(jīng)濟(jì)影響，許多領(lǐng)導(dǎo)干部思想仍停留在“計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場經(jīng)濟(jì)為輔”階段，對于政府指導(dǎo)干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行細(xì)節(jié)情有獨(dú)鐘，頻繁使用宏觀調(diào)控手段及財政力量對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，破壞了市場規(guī)律，造成了嚴(yán)重依賴投資拉動經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展模式。同時，誤解公有制為主導(dǎo)，認(rèn)為“公有制為主導(dǎo)”就是一切歸國有、一切歸政府所有，融資平臺和銀行都是公有。政府認(rèn)為“不怕還不了”；銀行認(rèn)為“不怕政府不還”。尤其是2008年實行經(jīng)濟(jì)刺激計劃后，由于取消了貸款數(shù)額限制，銀行爭搶政府項目，造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財政化”。

三是地主情結(jié)深厚。中國幾千年的農(nóng)業(yè)社會，地主情結(jié)根深蒂固。表現(xiàn)在個人上，重積累、輕享受，省吃節(jié)用、買田置地、建樓蓋房；表現(xiàn)在政府上，重投資、輕消費(fèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴投資拉動而不是消費(fèi)增長，為了建設(shè)不惜到處舉債。

四是監(jiān)管缺位。分稅制改革后，中央財政大量資金通過專項轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚”現(xiàn)象，地方為了拿到中央專項轉(zhuǎn)移支付資金，申報項目時承諾無法承擔(dān)的配套資金，只能靠舉債配套。

此外，以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績觀”，“前人借錢后人還債”導(dǎo)致各級地方政府普遍負(fù)債。

2．城鎮(zhèn)化建設(shè)的緊迫性

當(dāng)前我國實際城鎮(zhèn)化率并不高，由于軟件硬件配套不完善，名義上是超過50%，實際上只有40%。2020年要達(dá)到中央要求的60%，由此帶來的投資需求將超過40萬億元。加上目前已形成了大量的地方債，舊債要還，新債要舉，資金缺口非常大。

亞行、世行一直倡導(dǎo)PPP模式，中央層面正在加速PPP模式立法進(jìn)程，國家發(fā)展改革委報請國務(wù)院推出80個PPP示范項目，財政部正大力推動PPP模式，地方政府對PPP更是高度關(guān)注，北京、上海、天津、浙江、福建等多個省市正在調(diào)研籌備PPP項目。因此，PPP模式未來大有可為。

二、推廣PPP模式的意義

黨的十八屆三中全會指出：推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。當(dāng)前，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制，大力推廣PPP模式，具有十分重要的意義。

1．PPP涵義

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫，譯為“公共私營合作制”。

PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業(yè)組織之間，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或者為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。廣義的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和風(fēng)險的兼顧，即收益和風(fēng)險共擔(dān)，缺一不可。狹義的PPP模式通常是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。

2.PPP在全球應(yīng)用

PPP最早在19世紀(jì)的西方鐵路建設(shè)中以特許權(quán)形式出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代，PPP被發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)和新興經(jīng)濟(jì)體大量用于交通運(yùn)輸、醫(yī)療、通信、能源、水務(wù)、固廢等領(lǐng)域。2008年美國次貸危機(jī)中，美國財長蓋特納提出利用PPP機(jī)制來清除金融機(jī)構(gòu)有毒資產(chǎn)的方案，節(jié)約了財政救助成本。

3．PPP在我國發(fā)展

我國廣義上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和實業(yè)在深圳 投資建設(shè)了沙角B電廠項目,是我國首家BOT項目，1995年廣西來賓電廠二期工程是我國引進(jìn)BOT方式的里程碑。目前，BOT方式在污水處理、垃圾處理、燃?xì)庠O(shè)施、高速公路和道路橋梁等市政公用領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。

2002年啟動的國家體育場（鳥巢）PPP項 目，是我國首個采取公開招標(biāo)的典型的狹義上的PPP項目。政府通過資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)讓（TOT）吸引社會資本、收益共享共擔(dān)風(fēng)險的項目也具有PPP特征，如國信招標(biāo)集團(tuán)負(fù)責(zé)組織實施的“雙匯集團(tuán)國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“天津市北水業(yè)國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“虎門大橋10 %股權(quán)轉(zhuǎn)讓”等項目，引進(jìn)了資金、技術(shù)和管理，實現(xiàn)了公私合營。目前國內(nèi)規(guī)模最大、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)最高的北京魯家山生 活垃圾焚燒發(fā)電項目，也按照 PPP模式運(yùn)作。

4．推廣PPP意義

采用PPP模式加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，對我國全面建成小康社會、推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大意義。PPP模式能解決資金短缺、有效轉(zhuǎn)移風(fēng)險、提高服務(wù)效率、控制預(yù)算成本，推動政府職能轉(zhuǎn)變。

第一，解決 資金來源，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。推廣應(yīng)用PPP模式，PPP吸引社會資本，改變過去資金單一由政府提供的模式，拓 寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

第二，提高管理效率，提升公共服務(wù)水平。推廣應(yīng)用PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。PPP項目是由專業(yè)部門運(yùn)營，管理效率更高，PPP模式能將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，有助于厘清政府與市場的邊界，提升公共服務(wù)水平。

第三，提高PPP項目的綜合效益。成功的PPP兼顧財政和社會福利兩個角度。從財政角度，PPP機(jī)制能降低財政的支出負(fù)擔(dān)；從社會福利的角度看，PPP機(jī)制能提高社會福利水平。

三、國家體育場（鳥巢）PPP模式介紹

奧運(yùn)是中華民族的百年之夢。國家體育場（鳥巢）是北京2008年奧運(yùn)會的主體育場，是標(biāo)志性建筑，是最具國際先進(jìn)水平的多功能體育場，可承擔(dān)各類比賽項目，能容納觀眾十萬人。北京市政府為履行與國際奧委會簽訂的2008年第29屆奧林匹克運(yùn)動會主辦城市合同項下的義務(wù)，決定在北京奧林匹克公園（B區(qū)）內(nèi)建設(shè)國家體育場。

參照國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，為降低項目的融資成本、運(yùn)營成本、提高運(yùn)營效率，北京市政府決定引進(jìn)市場化機(jī)制，采用公開招標(biāo)方式選擇項目法人合作方（PPP）。投資人與代表市政府的北京市國有資產(chǎn)公司簽訂合作經(jīng)營合同，雙方共同組建項目公司，負(fù)責(zé)PPP項目的設(shè)計、融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營及移交等全面工作。

（一）項目總體情況

1．招標(biāo)情況

項目名稱：國家體育場項目法人合作方招標(biāo)（PPP項目）。

招 標(biāo) 人：北京市人民政府。

咨詢服務(wù)及招標(biāo)機(jī)構(gòu)：國信招標(biāo)集團(tuán)（原名為“國信招標(biāo)有限責(zé)任公司”） 。

資格預(yù)審公告：在中國采購與招標(biāo)網(wǎng)、《人民日報》、《中國日報》等發(fā)布。

發(fā)標(biāo)時間：2003年4月21日。開標(biāo)時間：2003年6月30日。

招標(biāo)方式：公開招標(biāo)，“一次招標(biāo)、兩步進(jìn)行” 。

第一步招商，先進(jìn)行資格預(yù)審和意向征集，對全球39家申請人的投標(biāo)資格、建設(shè)方案設(shè)想、融資計劃思路、運(yùn)營方案意向等進(jìn)行評估，確定5名投標(biāo)入圍者。

第二步招標(biāo)，對投標(biāo)人遞交的優(yōu)化設(shè)計方案、建設(shè)方案、融資方案、運(yùn)營方案以及移交方案等進(jìn)行綜合評審，最終確定項目法人合作方。

中標(biāo)單位：中國中信集團(tuán)聯(lián)合體。投標(biāo)單位有中國中信集團(tuán)聯(lián)合體、北京建工集團(tuán)聯(lián)合體、筑巢國際聯(lián)合體、MAX BOEGL聯(lián)合體（德國）等四家單位。

簽約儀式：2003年8月9日上午，在人民大會堂舉行，北京奧組委常務(wù)副主席、北京市副市長劉敬民、國信招標(biāo)集團(tuán)董事長葉青和中標(biāo)人代表參加簽約儀式。

2．特許經(jīng)營期

2008年奧運(yùn)會后30年。

3．融資情況

招標(biāo)控制價：中標(biāo)人出資不得超過49%（政府投資比例不得低于51%）。

融資比例：中標(biāo)人出資42%（政府出資58%）。

北京市政府的投資部分注入項目公司，委托北京市國有資產(chǎn)公司作為出資人代表。

4．相關(guān)權(quán)利

政府按出資比例擁有項目所有權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)管權(quán)，但不參與項目的收益分配；中標(biāo)人有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，但沒有項目的處置權(quán)。經(jīng)營期滿，項目公司向北京市政府移交全部資產(chǎn)。

（二）顧問服務(wù)內(nèi)容

國信招標(biāo)集團(tuán)作為國家體育場（鳥巢）PPP項目的總顧問單位，為本項目提供了咨詢服務(wù)及招標(biāo)代理工作。內(nèi)容包括：

1．編制《特許經(jīng)營實施方案》

首先通過市場調(diào)研，組織潛在投資人盡職調(diào)查，讓投資人了解項目情況，以利于作出科學(xué)的投資決策；政府也能了解投資人的實力及投資意愿，便于制訂對策。然后編制《特許經(jīng)營實施方案》，內(nèi)容包括：工作計劃、實施步驟、邊界條件、風(fēng)險分析；搭建財務(wù)模型、進(jìn)行財務(wù)測算，提出政府與投資人出資比例建議等，為政府決策提供依據(jù)。

2．發(fā)布信息，進(jìn)行全球招商

《中國采購與招標(biāo)網(wǎng)》是國家指定發(fā)布招標(biāo)公告的唯一網(wǎng)絡(luò)媒體，國內(nèi)外用戶關(guān)注度非常高，每天的訪問量達(dá)百萬以上。國家體育場（鳥巢）PPP項目在《中國采購與招標(biāo)網(wǎng)》、《人民日報》等同時發(fā)布，吸引全球39家投資人參與競爭。各投資人提交了項目初步方案，包括建設(shè)方案設(shè)想、融資思路、運(yùn)營方案等。

3．編制招標(biāo)文件

國家體育場（鳥巢）PPP項目招標(biāo)文件包括《資格預(yù)審文件》、《招標(biāo)文件》、《合作經(jīng)營合同》、《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》等中英文全套法律文件。

（1）招標(biāo)文件組成部分。

第一卷《投標(biāo)人須知》：第一章《總則》；第二章《投標(biāo)人資格》；第三章《招標(biāo)文件》；第四章《投標(biāo)文件的構(gòu)成與要求》；第五章《投標(biāo)文件的編制要求》；第六章《開標(biāo)、評標(biāo)與定標(biāo)》；第七章《授予合同》；附件《投標(biāo)文件格式》。

第二卷《合同與協(xié)議》：第一篇《特許權(quán)協(xié)議》；第二篇《國家體育場協(xié)議》；第三篇《合作經(jīng)營合同》。

第三卷《設(shè)計條件和設(shè)計大綱》：第一篇《國家體育場規(guī)劃設(shè)計條件》；第二篇《國家體育場奧運(yùn)工程設(shè)計大綱》；第三篇《巖土工程勘察報告》。

第四卷《建筑概念設(shè)計方案》。

第五卷《參考資料》。

（2）評標(biāo)辦法為綜合評估法。

評審因素及權(quán)重如下：

建筑設(shè)計優(yōu)化方案： 10%

建設(shè)方案： 15%

融資方案： 20%

運(yùn)營方案： 25%

財務(wù)分析： 5%

保險方案： 5%

移交方案：5%

對合同文件響應(yīng)：15%

4．組織招標(biāo)投標(biāo)工作

經(jīng)過資格預(yù)審確定了五家合格投標(biāo)人，有四家投標(biāo)單位參加了投標(biāo)。評標(biāo)委員會由北京市政府出資人代表和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)、體育設(shè)施運(yùn)營和國際奧林匹克事務(wù)管理等方面的專家組成，成員人數(shù)為17人。評標(biāo)委員會依照評標(biāo)辦法，針對各投標(biāo)人的上述評審因素進(jìn)行了綜合評審，編寫中英文《評標(biāo)報告》，推薦中標(biāo)人。

5．合同談判，簽署協(xié)議

由于招標(biāo)文件中附有《合作經(jīng)營合同》、《特許權(quán)協(xié)議》及《國家體育場協(xié)議》，投標(biāo)人均作出了充分響應(yīng)，談判時沒有出現(xiàn)實質(zhì)性修改，雙方只就細(xì)節(jié)問題進(jìn)行討論并很快達(dá)成一致，因而合同談判愉快而高效。

（1）《合作經(jīng)營合同》，由中標(biāo)人與北京市國有資產(chǎn)公司簽署，由雙方共同出資設(shè)立項目公司，負(fù)責(zé)項目的投資、融資、設(shè)計、施工、運(yùn)營管理、維護(hù)維修及移交等事項。包括項目公司的章程、出資比例、收益分配、法人治理結(jié)構(gòu)、勞動管理、財務(wù)管理、招標(biāo)采購、解散及終止等，從公司的設(shè)立、運(yùn)行到終止全過程約定。

（2）《特許權(quán)協(xié)議》，由項目公司與北京市政府簽署，協(xié)議界定了雙方權(quán)益和責(zé)任，明確了政府對特許經(jīng)營企業(yè)有監(jiān)管的權(quán)利；約定雙方責(zé)任義務(wù)，如：特許范圍、特許年限、建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營權(quán)的使用、變更及終止、設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)、設(shè)施的使用維修及更新、安全管理、違約責(zé)任及爭議解決等。

（3）《國家體育場協(xié)議》，由項目公司與北京奧組委及北京市政府簽署，是項目公司為奧運(yùn)會提供服務(wù)的協(xié)議。協(xié)議規(guī)定北京奧組委使用國家體育場的權(quán)利和義務(wù)，項目公司為北京奧組委服務(wù)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。包括設(shè)計、施工、竣工驗收、交付使用、運(yùn)行維護(hù)、服務(wù)管理、安全保衛(wèi)、知識產(chǎn)權(quán)等，項目公司必須尊重奧運(yùn)準(zhǔn)則。

（三）鳥巢PPP模式的貢獻(xiàn)

北京2008年奧運(yùn)會的成功舉辦，以及十多年的建設(shè)、運(yùn)營經(jīng)驗證明，通過公開招標(biāo)的國家體育場（鳥巢）PPP項目貢獻(xiàn)突出。

1．拓展了融資渠道，解決了建設(shè)資金

國家體育場（鳥巢）PPP項目，既降低了北京市政府的投資額度（社會融資42%，政府投資58%），減輕了政府的投資壓力；通過引入社會資本，又全面提高資金利用效率，因而，節(jié)省了項目總投資，節(jié)約了社會總體資源。

2．提高了建設(shè)和運(yùn)營的整體效率

既避免了政府對項目設(shè)施后期維修及更改費(fèi)用的投入，又避免了政府對項目設(shè)施運(yùn)營的補(bǔ)貼，使政府免予背負(fù)長期的財務(wù)負(fù)擔(dān)，節(jié)省了政府的后期投入。

3．分散了政府投資風(fēng)險

由于項目的每一個階段均由政府和投資人共同完成，也分擔(dān)了投資人的部分風(fēng)險。政府和投資人真正整合成為戰(zhàn)略合作伙伴，共同參與設(shè)施項目的建設(shè)和運(yùn)營，實現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)利益共享的長期目標(biāo)。

4．探索出了政府進(jìn)行投融資體制改革的新模式

為北京后來的市場化融資積累了豐富的經(jīng)驗，為我國PPP模式發(fā)展奠定 了基礎(chǔ)、樹立了榜樣。

四、PPP項目公開招標(biāo)實施要點(diǎn)

市場競爭能實現(xiàn)PPP項目資源優(yōu)化配置，公開招標(biāo)能在PPP項目實施過程中形成充分競爭。PPP項目公開招標(biāo)實施要點(diǎn)如下：

（一）堅持公開、公平、公正的原則，加強(qiáng)市場監(jiān)管

1.公開招標(biāo)是法定的競爭方式

在實施特許經(jīng)營時，有的地方政府片面追求吸引資金、不進(jìn)行招標(biāo)而直接與投資人進(jìn)行談判、對投資人承諾過高收益或固定回報。為此，國家有關(guān)部門下發(fā)了相關(guān)規(guī)定，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營權(quán)的實施程 序，對招投標(biāo)程序作了具體規(guī)定；《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》明確競爭原則，要求公開招標(biāo)；國務(wù)院推出80個PPP示范項目要求“面向社會公開招標(biāo)”；財政部也強(qiáng)調(diào)PPP項目必須公開招標(biāo)。因此，PPP項目公開 招標(biāo)是國家政策法規(guī)規(guī)定，具有強(qiáng)制性和法定性。

2.公開招標(biāo)具有諸多優(yōu)勢

PPP項目公開招標(biāo)，其競爭性強(qiáng)、透明度高，既體現(xiàn)了“公平、公正、公開”的原則，又能選擇最滿足招標(biāo)文件的投資人。

（1）公開招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)投資人，通過國家指定《中國采購與招標(biāo)網(wǎng)》等“三報一網(wǎng)”公開發(fā)布項目信息，其權(quán)威性高、聚焦性強(qiáng)，廣泛引起投資人關(guān)注，吸引國內(nèi)外投資人參與競爭。因此，公開招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)更多更強(qiáng)的投資人。

（2）公開招標(biāo)能發(fā)現(xiàn)價值，公開招標(biāo)能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、實現(xiàn)PPP項目的“物有所值”。通過公平競爭，防止壟斷；避免信息不對稱給政府造成的損失；促使投資人保證質(zhì)量、改善服務(wù)、降低費(fèi)用、提高效率，創(chuàng)造合理的利益回報。因此，公開招標(biāo)能找到合理價格，從而發(fā)現(xiàn)價值。

（3）公開招標(biāo)能在陽光下操作，讓公眾廣泛參與并監(jiān)督，以利于防范PPP項目實施過程中舞弊現(xiàn)象和滋生腐敗。

3.公開招標(biāo)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

與傳統(tǒng)的工程建設(shè)項目招標(biāo)相比，PPP項目的公開招標(biāo)應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn)：

（1）參與項目前期工作，PPP項目具有多樣性、復(fù)雜性、長期性的特點(diǎn)，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)提前介入。政府在確定PPP項目時，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)參與項目前期論證，判定項目采用PPP模式的可行性，對項目的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及利潤進(jìn)行綜合分析，編寫PPP項目的《投融資方案》。

咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)參與PPP項目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計等前期工作，使各項工作在滿足規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下，還應(yīng)符合PPP項目《投融資方案》。在技術(shù)方面，專業(yè)投資人有自身的特長，用其成熟的技術(shù)，既可提高質(zhì)量、改善環(huán)境，又可節(jié)省投資、降低成本，對政府、公眾和投資人均有利。

（2）招標(biāo)工作提前介入，這樣不僅能縮短項目實施時間，提高工作效率，還能從PPP項目起點(diǎn)開始，周密策劃、縝密部署、統(tǒng)籌安排和規(guī)范組織。評標(biāo)辦法要科學(xué)完善，評標(biāo)因素應(yīng)綜合考慮投資、融資、設(shè)計、施工、運(yùn)營管理、維護(hù)維修及移交等方案。評委會應(yīng)有政府代表參加，充分體現(xiàn)政府的監(jiān)督管理權(quán)。

（3）招標(biāo)文件重視監(jiān)管，PPP項目一般為基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項目，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)公眾利益。招標(biāo)文件應(yīng)規(guī)定的具體監(jiān)管制度和措施。如：

履約擔(dān)保，要求投資人提交履約擔(dān)保，可分階段設(shè)置：建設(shè)期履約擔(dān)保、運(yùn)營期履約擔(dān)保，以及移交前的履約擔(dān)保等；

質(zhì)量及成本監(jiān)管，監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、公共利益、公眾安全、環(huán)境保護(hù)以及其他社會責(zé)任履行情況等；對經(jīng)營成本進(jìn)行定期核驗，包括動力費(fèi)、材料費(fèi)、維修費(fèi)、財務(wù)費(fèi)用等；

公眾監(jiān)督，PPP項目為公眾服務(wù)，公眾有權(quán)了解經(jīng)營成本和服務(wù)質(zhì)量，經(jīng)營者有義務(wù)接受公眾監(jiān)督。還可委派專職監(jiān)督員，代表政府隨時監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營情況；　　

中期評估，每隔兩三年政府組織有關(guān)部門及專家對運(yùn)營情況進(jìn)行綜合評估，包括資產(chǎn)維護(hù)、生產(chǎn)運(yùn)營、經(jīng)營權(quán)使用、負(fù)債及擔(dān)保等所有內(nèi)容。

（4）重視合同談判，PPP項目既要重視前期的溝通洽談，更要重視后期的合同談判。通過公開招標(biāo)確定PPP項目的中標(biāo)人后，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)還要為合同談判提供支持，如制定談判方案和策略、對談判中的關(guān)鍵問題提出建議，但不得對招標(biāo)文件和投標(biāo)文件作實質(zhì)性修改或補(bǔ)充。

（二）堅持權(quán)責(zé)對等，處理好政府與市場的關(guān)系

市場在資源配置中起決定性作用是PPP模式的實施基礎(chǔ)。堅持市場化，確保項目質(zhì)量，降低項目成本。處理好政府與市場的關(guān)系，政府和社會資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上合作。

首先，政府要有市場觀念。PPP的實質(zhì)是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，應(yīng)處理好政府與市場主體之間的關(guān)系。在PPP項目的建設(shè)、運(yùn)營等具體環(huán)節(jié)，按照“權(quán)責(zé)對等”的原則，減少政府干預(yù)。但對供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、公共交通等公共產(chǎn)品，政府應(yīng)加強(qiáng)對服務(wù)效率的監(jiān)管。PPP項目是政府和企業(yè)之間的合作，按市場規(guī)律辦事，按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，通過合同條款約束政企雙方的行為。

其次，投資人要有綜合能力。PPP模式貫穿項目經(jīng)營的整個生命周期，投資人應(yīng)有過硬的綜合實力，包括財務(wù)狀況、融資能力、經(jīng)驗業(yè)績、技術(shù)和管理能力等。有實力的投資人能夠?qū)崿F(xiàn)“集團(tuán)作戰(zhàn)”，將設(shè)計單位、建設(shè)企業(yè)、供應(yīng)商、銀行等機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，發(fā)揮各自優(yōu)勢。國家體育場（鳥巢）PPP項目的中標(biāo)人中信集團(tuán)聯(lián)合體，由中信集團(tuán)、國安岳強(qiáng)、北京城建等組成，具有項目建設(shè)、運(yùn)營、融資等方面的綜合優(yōu)勢。

（三）堅持公共利益最大化原則，兼顧社會與經(jīng)濟(jì)效益

PPP模式既涉及政府和社會資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會效益。既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價格高引發(fā)公眾不滿情緒；又要保障社會資本長期合理回報，確保項目運(yùn)營可持續(xù)發(fā)展。因此，在進(jìn)行融資方式的設(shè)計時，要確保PPP模式能使項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益均有所提高，對社會效益較好、經(jīng)濟(jì)效益差的項目，政府應(yīng)考慮給予適度的財政補(bǔ)貼。同時，政府應(yīng)行使監(jiān)督管理權(quán)，切實維護(hù)好公眾利益。

（四）有效規(guī)避各類風(fēng)險，處理好發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系

1．選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)避操作風(fēng)險。由于PPP項目需要市場、政策、法律、財務(wù)以及技術(shù)等各方面的知識廣泛融合，政府部門往往缺乏系統(tǒng)的操作經(jīng)驗，充分利用咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能，熟練掌握國家的政策規(guī)定，能制定出科學(xué)可行的PPP實施方案，使項目實施少走彎路，達(dá)到事半功倍的效果。

2．規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)工作，規(guī)避政策風(fēng)險。國家有關(guān)部門要求PPP項目應(yīng)公開招標(biāo)。公開招標(biāo)能在“公開、公平、公正”的原則下，通過充分競爭選擇最合適的投資人，規(guī)避了政策風(fēng)險。為了使PPP項目的咨詢服務(wù)和招標(biāo)代理有效銜接，依照國家對咨詢和招標(biāo)代理的資質(zhì)規(guī)定，由同時具有咨詢資質(zhì)和招標(biāo)資質(zhì)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)擔(dān)任PPP項目的總顧問是最理想的選擇。

結(jié)束語

國家體育場（鳥巢）PPP項目是我國首個采取公開招標(biāo)的大型PPP項目，其操作規(guī)范、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益好，得到了國家發(fā)展改革委、財政部及北京市政府的充分肯定。國信招標(biāo)集團(tuán)在咨詢服務(wù)和招標(biāo)過程中，精心策劃、規(guī)范實施，探索出PPP項目實施途徑，積累了豐富的經(jīng)驗，在后來200多個PPP項目中得到鞏固和發(fā)展。實踐證明：公開招標(biāo)是PPP項目實施的有效途徑。