資本合作是國(guó)家一項(xiàng)現(xiàn)代化治理戰(zhàn)略

　　資本合作實(shí)質(zhì)上是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的混合所有制的一種資本表現(xiàn)形態(tài)，包括公共資本（Public）與公共資本（Public）、公共資本（Public）與私營(yíng)資本（Private）間合作，還包括私營(yíng)資本（Private）與私營(yíng)資本（Private），即民營(yíng)企業(yè)間資本合作。其中，公共資本間、公共資本與私營(yíng)資本合作主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，其宗旨是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，核心是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，在一些資本主義國(guó)家有著成功運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，但這些國(guó)家與我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制和文化有著本質(zhì)差異，思想觀念并不一致，單純的“拿來(lái)主義”并不一定能夠奏效；對(duì)應(yīng)的，私營(yíng)資本合作是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中常見模式，無(wú)需多議。為此，本文結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)資本合作機(jī)制促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念、做法與經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)人文習(xí)慣，分析其在推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變中的作用，探討合作可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及防范措施，進(jìn)而完善行政結(jié)構(gòu)治理，促進(jìn)高效廉潔的法治政府建設(shè)。

　　一、公共產(chǎn)品與服務(wù)供給

　　公共產(chǎn)品與服務(wù)相對(duì)于私人產(chǎn)品與服務(wù)而言，具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，其特點(diǎn)是一些人的消費(fèi)或利用不會(huì)影響他人對(duì)它的消費(fèi)，同時(shí)，一些人對(duì)這一產(chǎn)品的利用，不會(huì)排斥另一些人對(duì)它的利用，即具有社會(huì)公共屬性。然而，市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶有明確的目的，以在滿足社會(huì)需求的同時(shí)，追求自身利益最大化，其本質(zhì)特征是盈利，以盈利為其最終目的。故此，社會(huì)管理結(jié)構(gòu)中，公共產(chǎn)品與服務(wù)的支出職能來(lái)源于財(cái)政稅收二次分配，即由政府或代表社會(huì)公益的社會(huì)團(tuán)體提供，以滿足社會(huì)運(yùn)行需要。

　　在這種公共產(chǎn)品與服務(wù)供給方式中，供給人的專業(yè)素質(zhì)與道德素養(yǎng)就成了是否能夠形成有效供給，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要一個(gè)重要前提，因?yàn)槭找娑嗌?、服?wù)好壞與供給人沒有直接利害關(guān)系，易出現(xiàn)以下問(wèn)題：

　　問(wèn)題1.服務(wù)滯后、財(cái)政支出超概。首先，公共服務(wù)項(xiàng)目一般按計(jì)劃分年投資、建設(shè)，財(cái)政壓力大，資金效率得不到有效發(fā)揮，易造成公共服務(wù)滯后；其次，費(fèi)用超支超概嚴(yán)重。雖然項(xiàng)目投資控制采用投資估算大于設(shè)計(jì)概算，設(shè)計(jì)概算大于施工預(yù)算原則，但這僅在理論上成立，實(shí)踐結(jié)果與此恰相反，往往是竣工結(jié)算大于施工預(yù)算，施工預(yù)算大于設(shè)計(jì)概算，設(shè)計(jì)概算大于投資估算；類似地，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用采用年預(yù)算控制，但“事不關(guān)己高高掛起”，責(zé)任缺失或職業(yè)道德低下，造成年預(yù)算費(fèi)用時(shí)有增加，投資、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用控制難。

　　問(wèn)題2.供給能力不滿足社會(huì)發(fā)展需要。一方面，因財(cái)政公共支出有限，公共服務(wù)項(xiàng)目不能及時(shí)投資并發(fā)揮功用；另一方面，人、財(cái)、物加之專業(yè)素質(zhì)限制，供給人單方面提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)與社會(huì)需求并不一定完全匹配，“皇帝的女兒不愁嫁”，提供什么服務(wù)就是什么服務(wù)，沒有選擇，也沒有市場(chǎng)激勵(lì)。

　　問(wèn)題3.服務(wù)效率低。一些項(xiàng)目竣工時(shí)間及服務(wù)提供時(shí)間一拖再拖，公共設(shè)施故障響應(yīng)滯后，不能及時(shí)搶修，這與項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作和事故應(yīng)急處置不到位有關(guān)，更與供給人與公共服務(wù)沒有直接利害關(guān)系有關(guān)。

　　實(shí)際上，政府供給并不意味著政府或其指派的社會(huì)團(tuán)體直接供給。即便在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革前，大多數(shù)公共產(chǎn)品與服務(wù)也是由國(guó)有企業(yè)供給，那時(shí)的國(guó)有企業(yè)稱為“國(guó)營(yíng)企業(yè)”，是政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的代表。值得注意的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是“政企分開”實(shí)質(zhì)是解除政府與其所辦企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，與其自身行政職能分離，并通過(guò)企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步要求，要加大國(guó)有資本對(duì)公益性企業(yè)的投入，對(duì)國(guó)有資本控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，要實(shí)行“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管”，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，破除各種形式的行政壟斷。這方面一個(gè)典型例子，就是原中華人民共和國(guó)鐵道部撤并后，對(duì)其國(guó)有資產(chǎn)剝離后組建的中國(guó)鐵路總公司，對(duì)全國(guó)鐵路進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，即為“特許經(jīng)營(yíng)”；再比如對(duì)市政公用設(shè)施的改革，包括雨水、污水排放、路燈、道路、橋隧、防空等設(shè)施，改革前是“國(guó)營(yíng)”，改革后其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等活動(dòng)特許給了一個(gè)或數(shù)個(gè)國(guó)有企業(yè)，但其投資在黨的十八屆三中全會(huì)前，仍由公共財(cái)政承擔(dān)。

　　二、國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)治理

　　國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心是構(gòu)建一個(gè)相互協(xié)調(diào)系統(tǒng)，使其要素間、要素與整體間關(guān)系協(xié)調(diào)，科學(xué)為指導(dǎo)，分工協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)要素性能最大化和系統(tǒng)功能最優(yōu)化。黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包括正確處理國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、市場(chǎng)與社會(huì)三者間的關(guān)系，其核心是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，更好地市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及政府作用宏觀調(diào)控職能，大幅減少政府對(duì)資源直接配置，推動(dòng)其按市場(chǎng)規(guī)則、價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

　　正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系是構(gòu)建一個(gè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制前提。改革開放以來(lái)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題在一定程度上已得到有效治理，公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給原由政府或國(guó)營(yíng)企業(yè)提供，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛赏瓿涩F(xiàn)代企業(yè)制度改制的國(guó)有企業(yè)供給。但時(shí)至今日，市場(chǎng)體系、規(guī)則不完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，政府權(quán)力大、審批事項(xiàng)雜，非法干預(yù)、插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)監(jiān)管不到位等“越位、缺位、錯(cuò)位”問(wèn)題仍比較突出，職業(yè)道德缺失、失信行為嚴(yán)重，部門、地方和團(tuán)體利益保護(hù)等影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行行為大量存在，政府管理在一定程度上落后于社會(huì)發(fā)展，不能滿足國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展需要。為此，政府必須從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一些微觀事務(wù)中剝離出來(lái)，堅(jiān)持“有所為，有所不為”，著力提高其市場(chǎng)宏觀調(diào)控與管理水平。

　　為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變給出了改革方向，即要“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”，為此，需要進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，最大限度地減少政府微觀事務(wù)管理，特別是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、市場(chǎng)主體能夠依法自主決定的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，都應(yīng)當(dāng)退出，同時(shí)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)與職能，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建法治政府。

　　正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，特別是公共產(chǎn)品與共公共服務(wù)供給側(cè)改革，其實(shí)質(zhì)是對(duì)那些自然壟斷行業(yè)實(shí)行“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管”，深化國(guó)有企業(yè)改革，鼓勵(lì)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，即資本合作（PPP），為此，需要準(zhǔn)確界定不同類別國(guó)有企業(yè)的功能，同時(shí)，按黨的十八屆三中全會(huì)精神，國(guó)有資本要加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。所以，資本合作實(shí)際上是構(gòu)建政府或國(guó)有資本與其他資本混合所有制的一種資本表現(xiàn)形態(tài)。

　　三、資本合作與行政能力治理

　　1.資本合作經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

　　西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在公共服務(wù)領(lǐng)域中，公共部門與私營(yíng)部門間存在一種滿足公共需求的關(guān)系，即資本合作（PPP）模式，其合作以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，利用私營(yíng)部門效率和逐利宗旨，可以將本應(yīng)由公共部門提供的一些公共服務(wù)項(xiàng)目，按物有所值原則擇優(yōu)選擇私營(yíng)部門進(jìn)行融資、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，代為提供公共服務(wù)并讓這些私營(yíng)部門從中獲得一定的市場(chǎng)收益，承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以降低項(xiàng)目全生命周期財(cái)公共政支出和風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)公共財(cái)政或公共服務(wù)供給能力不足。為此，合作雙方簽署契約，在約定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏，期滿后續(xù)約或是將項(xiàng)目移交給公共部門，以實(shí)現(xiàn)資源有效配置，并最大限度地滿足社會(huì)公共需求。

　　英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等資本主義國(guó)家提出并成功使用的資本合作（PPP）模式，主要包括：①O&M模式。公共部門委托私營(yíng)部門負(fù)責(zé)已有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維修和養(yǎng)護(hù)；②DBFT模式。私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、投資、建設(shè)，經(jīng)營(yíng)期滿移交公共部門；③TOT模式。公共部門將擁有的項(xiàng)目、設(shè)施移交給私用部門運(yùn)營(yíng)，收取一定的轉(zhuǎn)讓費(fèi)，運(yùn)營(yíng)期滿移交公共部門；④BTO模式。私營(yíng)部門融資、建設(shè)，完工后將設(shè)施所有權(quán)移交給公共部門，公共部門再將經(jīng)營(yíng)權(quán)授予該私營(yíng)部門長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)；⑤BOT模式。公共部門規(guī)劃公共服務(wù)項(xiàng)目后，由私營(yíng)部門融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，期滿后再移交給公共部門；⑥BOOT模式。公共部門規(guī)劃公共服務(wù)項(xiàng)目后，私營(yíng)部門融資、建設(shè)、擁有并運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)期滿后移交給公共部門；⑦ROT模式。在TOT模式基礎(chǔ)上，私營(yíng)部門進(jìn)行改建、擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)，期滿后移交給公共部門；⑧DBFO模式。私營(yíng)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，期滿后移交給公共部門。上述資本合作模式可作為我國(guó)資本合作模式參考。

　　2.公共資本與公共部門

　　公共資本即國(guó)有資本。在我國(guó)，代表公共資本的組織或機(jī)構(gòu)有2類。一類是政府，另一類是占有國(guó)有股份的企業(yè)，包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股、參股企業(yè)等。這些國(guó)有獨(dú)資或控股、參股企業(yè)中，一大部分由我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中“政企分開”而來(lái)，按照政府“特許”方式運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，特別是交通運(yùn)輸、能源、郵電通訊、水利、城市基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及市政公用、教育、文化、醫(yī)療等公用事業(yè)項(xiàng)目。

　　公共部門是以社會(huì)公共利益為目標(biāo)，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的組織。公共部門在西方資本主義國(guó)家專指政府，但在我國(guó)，公共部門還包括提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的國(guó)有企業(yè)、對(duì)原國(guó)有企業(yè)按混合所有制方式改制后的企業(yè)，以及提供社會(huì)公共服務(wù)的合資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等。所以，在我國(guó)，公共部門與私營(yíng)部門合作，既包括政府與國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)合作，還包括提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的國(guó)有企業(yè)與其他國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)，即社會(huì)資本合作。

　　3.資本合作行政治理機(jī)理

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資本合作當(dāng)事人遵循“平等互利、合作共贏”，即儒家思想“仁”的原則，以“資本”為基，通過(guò)簽署合作協(xié)議調(diào)整各方當(dāng)事人責(zé)權(quán)利，有利于激發(fā)當(dāng)事人精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)，追求市場(chǎng)效率，優(yōu)化市場(chǎng)收益，并依約相互促進(jìn)、相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)合作共贏。特別地，這種機(jī)制用于政府與社會(huì)資本合作，會(huì)極大地完善政府行政能力治理，倒逼既有行政體制改革。

　　一是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系。表現(xiàn)在公共產(chǎn)品與服務(wù)職能轉(zhuǎn)由社會(huì)資本方提供后，政府需要進(jìn)一步調(diào)整其職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置，退出微觀事務(wù)管理，依法對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

　　二是推動(dòng)政府提高行政能力和效率。效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基礎(chǔ)性準(zhǔn)則，因?yàn)樯鐣?huì)資本由效率在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)與生存。故此，政府與社會(huì)資本合作機(jī)制倒逼政府以行政能力治理現(xiàn)代化為原則，解決政府職能交叉、重復(fù)設(shè)置等影響市場(chǎng)發(fā)展問(wèn)題，優(yōu)化其組織機(jī)構(gòu)，不斷提高其工作人員職業(yè)素質(zhì)和道德修養(yǎng)，完善行政能力，有效治理其“越位、缺位、錯(cuò)位”等影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展問(wèn)題，提高辦事效率，遏制“懶官墮政”等不作為行為，構(gòu)建高效便捷的行政運(yùn)行機(jī)制。

　　三是緩解公共財(cái)政支出壓力，公共產(chǎn)品與服務(wù)供給得到有效保障。首先，資本合作能有效促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和人員大幅度縮減，減少政府相關(guān)事務(wù)管理經(jīng)費(fèi)支出，同時(shí)，減輕公共財(cái)政現(xiàn)階段供給不足，降低項(xiàng)目全生命周期內(nèi)公共財(cái)政支出；其次，政府與社會(huì)資本合作因“市場(chǎng)效率”作用能夠增加公共產(chǎn)品與服務(wù)供給，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。

　　四、資本合作規(guī)則

　　規(guī)則是市場(chǎng)秩序的重要保障。在中國(guó)，資本合作并無(wú)專門規(guī)則，即便是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目，也缺乏專門的法律法規(guī)。故此，有必要討論資本合作制度設(shè)計(jì)，以完善我國(guó)資本合作市場(chǎng)規(guī)則。

　　1.資本合作立法

　　資本合作，特別是公共資本與社會(huì)資本合作，須對(duì)資本合作各方，包括政府、提供公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)，以及社會(huì)資本中的國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)行為規(guī)范，以維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益?，F(xiàn)行法律規(guī)范中，并沒有專門的資本合作法。我國(guó)實(shí)踐中，政府與社會(huì)資本合作一般分成3類，即特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)和股權(quán)合作。

　　實(shí)踐中，怎樣區(qū)分一個(gè)資本合作是特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)還是股權(quán)合作？對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目而言，這個(gè)問(wèn)題好回答。實(shí)際上，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期包括項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、報(bào)廢等環(huán)節(jié)。資本合作可視為投資合作，而后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)可以包含，也可以不包含在合作內(nèi)。例如，雙方僅是投資合作，則實(shí)際上就是項(xiàng)目融資或股權(quán)合作。

　　特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)，在于政府要在一定時(shí)期內(nèi)特許給社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)權(quán)，換言之，含有運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的資本合作就是特許經(jīng)營(yíng)，反之則不能稱其為特許經(jīng)營(yíng)而是政府購(gòu)買服務(wù)。例如，現(xiàn)行資本合作（PPP）模式中，O&M、TOT、BOT、BTO、BOOT、ROT、DBFO等合作模式中含O，即運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，都是特許經(jīng)營(yíng)，而DBFT、BT等模式不含O，不是特許經(jīng)營(yíng)而是單純的政府購(gòu)買服務(wù)。

　　需要注意的是，“特許經(jīng)營(yíng)”在并不是一個(gè)新概念，因?yàn)槲覈?guó)對(duì)一些自然壟斷行業(yè)實(shí)行的“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管”改革實(shí)質(zhì)，就是把由政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)交由國(guó)有企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，并按國(guó)有資本收益一定比例上繳公共財(cái)政以保障和改善民生，這在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域大都已經(jīng)完成了改革。

　　實(shí)踐中，爭(zhēng)論一個(gè)資本合作是特許經(jīng)營(yíng)還是政府購(gòu)買服務(wù)并沒有意義，因?yàn)橘Y本合作的目的在于合作各方“互利”與“共贏”。政府與社會(huì)資本合作中的“利”在于增加公共產(chǎn)品與服務(wù)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。但從詞義上講，政府購(gòu)買服務(wù)屬于采購(gòu)，即消費(fèi)選擇，而特許經(jīng)營(yíng)是政府特許給社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，兩者中“政府”與“社會(huì)資本方”處在不平等地位，不利于資本合作，特別是公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給與雙方權(quán)益保障。

　　故此，公共資本與社會(huì)資本合作立法，須結(jié)合中國(guó)文化特征和經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)政府、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的國(guó)有企業(yè)、社會(huì)資本中國(guó)有、非國(guó)有企業(yè)，以及合作事項(xiàng)、權(quán)益保障等進(jìn)行立法，名稱以“中華人民共和國(guó)資本合作促進(jìn)法”為宜，既體現(xiàn)合作，又體現(xiàn)國(guó)家引導(dǎo)、促進(jìn)。此前一些人建議的“中華人民共和國(guó)特許經(jīng)營(yíng)法”或“中華人民共和國(guó)政府與社會(huì)資本合作法”均不合適，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)體制改革中，大量基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目已由政府特許給其下的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)。前者不利于深化行政體制改革，是保存既有行政體制思路；后者則因投資體制改革以來(lái)，政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目已不多見，目前僅在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)或是創(chuàng)新領(lǐng)域尚存，大量的，是由政府特許的國(guó)有企業(yè)按市場(chǎng)化原則出資對(duì)項(xiàng)目改擴(kuò)建，稱其是“政府與社會(huì)資本合作”并不符實(shí)，因?yàn)閲?guó)企改革方向是完善其現(xiàn)代企業(yè)制度，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，政府不得對(duì)其市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)非法干預(yù)。

　　2.項(xiàng)目資本合作規(guī)則

　　項(xiàng)目資本合作，包括項(xiàng)目識(shí)別與可行性論證、資本合作人選擇、合作協(xié)議及履約、第三方評(píng)估、項(xiàng)目移交等過(guò)程，為此項(xiàng)目規(guī)則應(yīng)針對(duì)各階段特點(diǎn)制定。

　?、夙?xiàng)目識(shí)別即判定什么樣的項(xiàng)目適合采用資本合作模式，其過(guò)程是對(duì)項(xiàng)目采用資本合作模式與政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行全生命周期物有所值比較，判斷資本合作是否有利于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、降低全生命周期財(cái)政支出和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率，是否有利于資源綜合開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)，以及建設(shè)是否可行性等。

　　②資本合作人選擇，即采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定項(xiàng)目資本合作人，包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)等采購(gòu)方式，由合作人依法選擇或響應(yīng)。

　?、蹍f(xié)議是合作人共同遵從的約定。資本合作協(xié)議中，著重是合作范圍與合作方式、股權(quán)結(jié)構(gòu)，合作人權(quán)利與義務(wù)，項(xiàng)目用地、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，付費(fèi)及調(diào)價(jià)機(jī)制，合同變更、終止與移交、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等。

　　④第三方評(píng)估是借助社會(huì)力量，評(píng)估資本合作在投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)、移交等環(huán)節(jié)是否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，并作為協(xié)議執(zhí)行中調(diào)價(jià)、展期或提前終止的條件。

　　⑤項(xiàng)目移交指合作期結(jié)束或提前終止，合作人中的一方或者幾方按照約定的條件和程序退出，將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給接受人，包括移交范圍、資產(chǎn)狀態(tài)、移交條件和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、合同權(quán)益、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。這里，接收人可以是政府或其指派的機(jī)構(gòu)，在我國(guó)，接受人包括國(guó)有企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及民營(yíng)企業(yè)等。

　　3.其他法律規(guī)范

　　資本合作涉及投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，其特點(diǎn)是合作期長(zhǎng)、范圍廣、不可預(yù)見因素多、過(guò)程復(fù)雜等特點(diǎn)，涉及民商、行政、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟和民事訴訟等多類法律。合作過(guò)程中，行政執(zhí)法不當(dāng)、合作人機(jī)構(gòu)或職能調(diào)整、履約能力、法律政策變化，以及不可抗力事件的出現(xiàn)等，都會(huì)影響資本合作有效履行，為此，必須結(jié)合中國(guó)人文習(xí)俗和文化特點(diǎn)，調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)中與資本合作機(jī)制不協(xié)調(diào)、不一致的條款或事項(xiàng)，構(gòu)建符合資本合作規(guī)律的法律體系，只有這樣，才能在依法治國(guó)理念下，發(fā)揮資本合作模式，即黨的十八屆三中全會(huì)提出的混合所有制在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中的作用。

　　五、資本合作須深入研究的幾個(gè)問(wèn)題

　　資本合作作為一項(xiàng)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的同時(shí)，必須結(jié)合我國(guó)政體、國(guó)體，以及改革開放以來(lái)的輝煌成就，對(duì)資本合作及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入研究，構(gòu)建有中國(guó)特色的資本合作模式，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

　　1.資本合作項(xiàng)目目錄。首先，社會(huì)管理中，哪些事項(xiàng)屬于政府公共管理職能須由政府提供？哪些可以由社會(huì)資本提供，即政府與市場(chǎng)間的界面并不十分清晰，并非所有的政府職能都能與社會(huì)資本合作，即便是政府與社會(huì)資本合作，合作范圍也只能局限于經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域項(xiàng)目而不能延伸到國(guó)家政治和體制運(yùn)行中，否則就會(huì)出現(xiàn)是走社會(huì)主義還是走資本主義道路的路線問(wèn)題。在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義大前提下，如何采用市場(chǎng)機(jī)制，即資本合作對(duì)既有行政體制，特別是阻礙社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展的行政體制進(jìn)行現(xiàn)代化治理，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，這當(dāng)中本身就有許多問(wèn)題需要研究；其次，即便是公共產(chǎn)品與服務(wù)，不同地區(qū)、不同部門、不同經(jīng)濟(jì)狀況也不一定都適合與社會(huì)資本合作模式，這方面地區(qū)、部門間相互沒有可借鑒性。為此，必須針對(duì)本地區(qū)、本部門實(shí)際特點(diǎn)，在物有所值前提下確定哪些項(xiàng)目適合，哪些項(xiàng)目不適合與社會(huì)資本合作，這實(shí)際上是PPP項(xiàng)目識(shí)別問(wèn)題。為此，國(guó)家層面可以依據(jù)國(guó)家行政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃頒布PPP項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，地方人民政府在項(xiàng)目指導(dǎo)目錄下，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋牧?xí)俗和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，制訂并頒布與社會(huì)資本合作項(xiàng)目并組織實(shí)施，即國(guó)家宏觀指導(dǎo)，地方依據(jù)實(shí)際執(zhí)行。

　　2.完善法律體系建設(shè)。資本合作模式實(shí)質(zhì)是發(fā)揮社會(huì)資本資金和效率優(yōu)勢(shì)，增加公共服務(wù)供給和提高服務(wù)水平，進(jìn)而減少公共財(cái)政壓力和供給不足，降低其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。這種模式在英國(guó)、美國(guó)等資本主義國(guó)家有成功運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。但我國(guó)是以公有制為主導(dǎo)，多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)并行體制，現(xiàn)有法律體制基于政府作為行政執(zhí)法者構(gòu)建，政府與社會(huì)資本間法律地位不平等，缺乏一定的合作基礎(chǔ)。例如：

　　（1）政府與社會(huì)資本合作協(xié)議屬于民事還是行政合同？國(guó)外基于契約自由、地位平等原則認(rèn)為政府與社會(huì)資本合作協(xié)議屬于民法范疇，雙方發(fā)生爭(zhēng)議執(zhí)行仲裁或民事訴訟均可，但我國(guó)最高人民法院按國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律，規(guī)定其中的一種特殊情形，即“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”爭(zhēng)議屬于行政訴訟范疇，不允許仲裁，只能提起行政訴訟，同時(shí)，政府在訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任。不調(diào)整現(xiàn)行法律制度，其運(yùn)行的法制環(huán)境得不到根本保障，同時(shí)也不利于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

　?。?）資本合作模式與現(xiàn)行土地、環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目審批、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等政策并不完全匹配。一些地方政府片面理解其為招商引資行為，違法承諾投資人要求或違法保護(hù)投資人利益而侵犯國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。從另一方面講，現(xiàn)行法律中，土地管理、物權(quán)、合同法、民事訴訟法、行政許可法、行政訴訟法、政府采購(gòu)法以及招標(biāo)投標(biāo)法等，確有一些內(nèi)容涉及資本合作項(xiàng)目管理，與該種經(jīng)濟(jì)模式的經(jīng)濟(jì)宗旨并不匹配，從某種程度上制約了其在提高公共產(chǎn)品與服務(wù)供給能力上的作用，需對(duì)相關(guān)法學(xué)問(wèn)題組織研究，調(diào)整完善相關(guān)法律。

　　3.規(guī)范資本合作。資本合作涉及項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等多個(gè)環(huán)節(jié)，以及民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟法等多部法律規(guī)范，許可的社會(huì)資本方最長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，易發(fā)生合作行為違約造成合作失敗，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害。例如，近年一些地方政府與社會(huì)資本合作中，先后出現(xiàn)因項(xiàng)目收益高于預(yù)期收益，違反雙方合作協(xié)議提前收回項(xiàng)目，強(qiáng)制要求社會(huì)資本方將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓或是部分轉(zhuǎn)讓其他利益人的事件，形成政府違約；與此同時(shí)，一些項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，也因?qū)嶋H收益遠(yuǎn)低于預(yù)期收益，社會(huì)資本方提前退出與政府合作，將項(xiàng)目提前移交給政府的事件，使由社會(huì)資本方提供公共服務(wù)計(jì)劃落空，再次回到政府直接提供公共服務(wù)原點(diǎn)。為此，如何在保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益前提下，結(jié)合中國(guó)文化特點(diǎn)頒布符合中國(guó)特色的資本合作法以規(guī)范當(dāng)事人行為，這當(dāng)中有許多問(wèn)題需要研究，而不能單純采用“拿來(lái)主義”，直接照搬資本主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與作法。

　　4.預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。資本合作中，社會(huì)資本方通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任，形式上把市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本方，但縱觀已完成的資本合作項(xiàng)目中，一是參與合作的社會(huì)資本主要來(lái)自央企或是省屬國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)、外資或合資企業(yè)少；二是融資主要途徑仍來(lái)自國(guó)有商業(yè)銀行貸款，并且一些地方政府還主動(dòng)出面協(xié)調(diào)銀行間貸款利率，形成最終債務(wù)承擔(dān)人仍是國(guó)有資本，從某種層面看加大了社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)，也不利于資本合作模式規(guī)范發(fā)展。為此，需要從完善國(guó)家政策出發(fā)，對(duì)相關(guān)金融制度進(jìn)一步研究與完善，預(yù)防或化解可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　5.促進(jìn)廉政建設(shè)。資本合作模式在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資積極性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也隱含一些需要引以重視問(wèn)題，例如，如何防范少數(shù)地方政府與社會(huì)資本方進(jìn)行“權(quán)力尋租”或是“腐敗交易”，如何防范其成為社會(huì)資本方侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的“幫兇”或是代言人，防范其采用合法形式掩蓋非法目的？為此，必須結(jié)合資本合作這一經(jīng)濟(jì)模式特點(diǎn)，對(duì)其中腐敗交易進(jìn)行預(yù)防和懲戒，構(gòu)建法治政府和法治社會(huì)。

　　資本合作作為混合所有制在資本層面一種表現(xiàn)形態(tài)，是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，同時(shí)，也是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種重要手段，為此，必須結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革成果、文化特點(diǎn)，參考資本主義國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)對(duì)其研究與規(guī)范，堅(jiān)持有計(jì)劃、有步驟、有選擇地科學(xué)實(shí)施，以深化經(jīng)濟(jì)體制改革?！?

來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)/網(wǎng) 作者：毛林繁 中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)，博士后