對《招標(biāo)投標(biāo)法》的若干修訂建議

本文梳理了當(dāng)下招標(biāo)投標(biāo)立法和實(shí)踐中仍未解決和存在的爭議問題，按照統(tǒng)一開放、差別化管理、融合協(xié)調(diào)和問題導(dǎo)向的思路，將法律分析與實(shí)踐考量相結(jié)合，提出政府采購項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)應(yīng)納入招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范、重新定義 “ 招標(biāo)投標(biāo) ” 、縮小強(qiáng)制招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目范圍、減少對非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的限制性規(guī)定、重新界定 “ 招標(biāo)人 ” 和 “ 投標(biāo)人 ” 、明確招標(biāo)采購合同生效時(shí)間及規(guī)避招標(biāo)的合同效力、擴(kuò)大串通投標(biāo)罪的行為主體、取消招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定、完善招標(biāo)行政監(jiān)督制度、誠信機(jī)制、招投標(biāo)操作程序以及轉(zhuǎn)包、非法分包及掛靠等非法行為的認(rèn)定辦法等修法建議，以期促進(jìn)《招標(biāo)投標(biāo)法》與相關(guān)立法銜接，與招標(biāo)采購實(shí)踐同步，為招標(biāo)實(shí)務(wù)中的突出問題提供法律解決方案。

《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施 近 20 年來 ，對規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng) 、 推動(dòng)社會(huì)資源合理配置 、 促進(jìn)市場公平競爭起到 了 很大作用。但是， 隨著實(shí)踐的深入， 串標(biāo)圍標(biāo)、虛假投標(biāo)等亂象也相伴而生，亟待通過立法予以治理；一些招標(biāo)采購創(chuàng)新實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)做法，也需要通過立法予以確認(rèn)。 為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的新需求、新變化， 筆者認(rèn)為應(yīng)抓緊修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》，進(jìn)一步完善公開、公平、公正的市場競爭機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)誠信體系建設(shè)。

一、堅(jiān)持統(tǒng)一、開放，協(xié)調(diào)好《招標(biāo)投標(biāo)法》與其他相關(guān)法律的關(guān)系，重新定義 “ 招標(biāo)投標(biāo) ”

《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)是一部全面規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基本法律，應(yīng)覆蓋政府采購項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)在內(nèi)的采購活動(dòng)以及出售標(biāo)的等行為，甚至還應(yīng)涵蓋以招標(biāo)方式 做 出行政許可決定的行政行為。

（一）協(xié)調(diào)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》管轄范圍，將招標(biāo)活動(dòng)統(tǒng)一納入《招標(biāo)投標(biāo)法》體系管轄

與西方國家的政府采購法或公共采購法一樣，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》也是規(guī)范公共采購及其招標(biāo)投標(biāo)行為的基本法。但是，《政府采購法》及其配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章又自立門戶規(guī)定了一系列政府采購項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)范。從長期實(shí)踐來看，兩法并存給我國的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購的操作帶來了很多問題，如法律的適用問題、監(jiān)督部門的分工問題等。如前所述，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，在我國境內(nèi)進(jìn)行的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，都要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，當(dāng)然也包括政府采購工程的招標(biāo)。這樣，《政府采購法》第四條的規(guī)定就沒有實(shí)際意義了。問題是 ， 如果《政府采購法》第四條僅僅是為了重復(fù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)同時(shí)列明政府采購貨物、服務(wù)也要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。但《政府采購法》第四條只規(guī)定政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，無疑會(huì)讓人理解 為 貨物和服務(wù)的政府采購不應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這樣，又與《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條的規(guī)定 相 沖突。綜上，由于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的范圍是公共采購及其招標(biāo)投標(biāo)行為，《政府采購法》調(diào)整的范圍是傳統(tǒng)政府采購，因此，兩法都是共同調(diào)整公共采購和傳統(tǒng)政府采購的基本法，不存在誰高誰低、母法與子法的關(guān)系。但鑒于《招標(biāo)投標(biāo)法》已對公共采購的招標(biāo)投標(biāo)程序規(guī)則 做 了詳細(xì)的規(guī)定，并適用 于在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的一切招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，《政府采購法》就不 應(yīng) 就政府采購的招標(biāo)投標(biāo)程序另外 做 出不同的規(guī)定，應(yīng)納入 《 招標(biāo)投標(biāo)法 》 的統(tǒng)一規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。至于政府采購項(xiàng)目的行政審批、項(xiàng)目范圍、各類采購方式（含招標(biāo)）適用項(xiàng)目范圍、各類非招標(biāo)方式 采購程序等內(nèi)容，可以由《政府采購法》規(guī)范和調(diào)整。

（二）重新定義 “ 招標(biāo)投標(biāo) ” 概念，擴(kuò)大其適用范圍

1. 應(yīng) 將 以招標(biāo)方式作為出售標(biāo)的的情形 納入規(guī)范范圍 。 現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法體系的法條表述，大多把招標(biāo)默認(rèn)為一種采購方式，而尚未考慮到招標(biāo)可以作為一種出售標(biāo)的的情形，故在商業(yè)用房招租、特許經(jīng)營權(quán)出讓、國有土地使用權(quán)出讓等出售標(biāo)的的情況下，該法及其實(shí)施條例和配套的部門規(guī)章的諸多規(guī)定無法直接適用，使這些招標(biāo)投標(biāo)行為或多或少游離于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范之外。如囿于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中關(guān)于 “ 不得設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià) ” 的規(guī)定，對于以招標(biāo)方式出讓國有土地使用權(quán)等項(xiàng)目，要求不得設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)但可設(shè)置最高投標(biāo)限價(jià)，給實(shí)操帶來諸多困惑，且容易引發(fā)理解和適用混亂。因此，建議修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》時(shí)，對 “ 招標(biāo)投標(biāo) ” 重新進(jìn)行定義，增加適用范圍，涵蓋出售標(biāo)的的行為。

2. 將其他類型的招標(biāo)活動(dòng)納入《招標(biāo)投標(biāo)法》體系 予以 規(guī)范。 現(xiàn)行 《 招標(biāo)投標(biāo)法 》 從其內(nèi)容來看，大多法律規(guī)范是針對工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)特點(diǎn)（特別是施工招標(biāo)的特點(diǎn)）而設(shè)，因此，從該法及其配套法律規(guī)范的行文特點(diǎn)來看，有相當(dāng)一部分法條，確實(shí)存在著對非工程類項(xiàng)目，特別是非工程類的貨物、服務(wù)的特點(diǎn)適用性不強(qiáng)的實(shí)情，因而諸如土地使用權(quán)出讓、特許經(jīng)營等其他類型的項(xiàng)目，大多另有法律政策文件 做 出不同規(guī)定，影響了立法的統(tǒng)一性、規(guī)范性， 建議 應(yīng)通過修訂法律來彌補(bǔ)這一不足，將土地使用權(quán)出讓、特許經(jīng)營、政府采購貨物服務(wù)招標(biāo)、科技項(xiàng)目招標(biāo)、藥品采購等其他類型項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)統(tǒng)一到《招標(biāo)投標(biāo)法》體系下 ， 賦予同等地位 ， 予以一體規(guī)定，對該法規(guī)定的流程進(jìn)行優(yōu)化、細(xì)化和完善，增強(qiáng)該法的適應(yīng)性，以促進(jìn)我國法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3. 應(yīng)涵蓋以招標(biāo)方式做出的行政許可行為。 《行政許可法》第五十三條規(guī)定 ， “ 實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng) 當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通過招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請人合法權(quán)益的，申請人可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。 ” 該法第十二條規(guī)定 ， “ 下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可 …… （二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng) ……” 因此，屬于有數(shù)量限制、排他性，且取得者需要付出對價(jià)的行政許可，可通過招標(biāo)方式 做 出行政許可決定， 這樣有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)做出決定程序的規(guī)范性、透明度，建立公平競爭的秩序，防范暗箱操作、權(quán)力尋租，促進(jìn)資源配置的效益。因 此，這些招標(biāo)屬于行政行為，因其基本程序遵照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，故也應(yīng)納入《招 標(biāo)投標(biāo)法》予以規(guī)范。

二、堅(jiān)持差別化管理，針對強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目及非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目做出寬嚴(yán)不同的規(guī)定，充分尊重非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)人的自主權(quán)

現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法體系區(qū)分自愿招標(biāo)項(xiàng)目、強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目和國 有 資 金投資的 強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，對此實(shí)行差別化管理，對不同的項(xiàng)目實(shí)行寬嚴(yán)不一的法律規(guī)范，但在法條中的表述 上 卻有一些不統(tǒng)一。建議《招標(biāo)投標(biāo)法》參考其他程序法的立法技術(shù)，設(shè)置簡易程序、普通程序（或稱一般程序）兩種不同流程，對上述三類項(xiàng)目分類 做 出規(guī)定。

（一）縮小依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍

《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條規(guī)定了五項(xiàng)立法目的，但最本質(zhì)的目的是為了提高項(xiàng)目資金的使用效益。因此，對于使用民營資本進(jìn)行建設(shè)的大型工程建設(shè)項(xiàng)目來說，其投資風(fēng)險(xiǎn)和資金的使用效益均由民營資本自己負(fù)責(zé)，政府無須在程序立法方面進(jìn)行干預(yù)。目前這一認(rèn)識已在業(yè)界基本形成共識，故建議將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍調(diào)整為 “ 使用國有資金或國有資金占控股或主導(dǎo)地位的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目 ” 。

（二）減少對非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的限制性規(guī)定

現(xiàn)行 《 招標(biāo)投標(biāo)法 》 對強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目和非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目設(shè)置了不同的適用法條。針對兩類不同的項(xiàng)目，相關(guān)法條在其適用情形的表述上，總體上比較清晰，但依然有部分法條表述存有爭議，給招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐帶來困惑。舉兩個(gè)例子：

一是《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條和第十八條第二款。 第六條規(guī)定， “ 依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門的限制。 ” 根據(jù)本條規(guī)定，非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目可以設(shè)置地區(qū)和部門限制。第十八條第二款規(guī)定 ， “ 招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇。 ” 由于該條款沒有注明適用前提，從一般意義上理解，應(yīng)適用于所有招標(biāo)項(xiàng)目。因此，若按第十八條的規(guī)定，對地區(qū)和部門限制屬于 “ 不合理?xiàng)l件 ” ，屬歧視性待遇?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十二條第 五款 規(guī)定 “ 限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、原產(chǎn)地或者供應(yīng)商 ” 屬違法行為，也未區(qū)分強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目還是非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目。因此，在招標(biāo)實(shí)踐中，就自愿招標(biāo)項(xiàng)目是否能夠設(shè)置地區(qū)和部門限制方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條、第十八條及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》之間存在理解和適用方面的困惑。

二是《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條第一款 中 規(guī)定 “ 投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。 ” 該法條未注明適用情形，依一般意義理解，適用于所有類型的項(xiàng)目，即自愿招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)失敗以后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行二次招標(biāo)。但就自愿招標(biāo)項(xiàng)目而言，是否選擇招標(biāo)方式屬采購人自主權(quán)，不應(yīng)因?yàn)檫x擇過招標(biāo)方式就喪失了該項(xiàng)權(quán)利，要求其在招標(biāo)失敗以后必須進(jìn)行二次招標(biāo)，既不合法理 ， 也不合情理。

如上所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》的一些表述缺陷，主要源于本法既適用于強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，又適用于自愿招標(biāo)項(xiàng)目，法條在表述時(shí)，必須從多個(gè)維度進(jìn)行衡量，有時(shí)難免顧此失彼。法條表述上的缺陷，勢必給實(shí)踐帶來諸多困惑。因此，對于非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目， 筆者 建議立法時(shí)不宜 做 出過多的限制性規(guī)定，僅對依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目 做 出一些禁止性或強(qiáng)制性規(guī)范。

在關(guān)于中標(biāo)人的確定方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例也存在著類似缺陷。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定 ， “ 中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。 ” 按這兩個(gè) “ 最 ” 的中標(biāo)條件，應(yīng)由排名第 一的中標(biāo)候選人中標(biāo)，這一規(guī)定符合招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制的基本原理。該法條未注明適用情形，應(yīng)適用于所有類型的項(xiàng)目。而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定 ， “ 國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人 ” ，該法條限定了第一名中標(biāo)候選人中標(biāo)的項(xiàng)目僅限于國資控股或者主導(dǎo)的招標(biāo)項(xiàng)目。兩個(gè)法條的適用前提存在著實(shí)質(zhì)上的不統(tǒng)一。有鑒于此，筆者建議對上述兩個(gè)法條進(jìn) 行修訂，使之在適用前提方面保持一致。

引入招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制，無疑是希冀通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇出最適合承接本項(xiàng)目的合同簽約人。因此，除法律規(guī)定的特殊情形外，選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人原本無可厚非。但是，基于差別化管理原則，不同項(xiàng)目的招標(biāo)人未依序定標(biāo)，應(yīng)在法律責(zé)任方面有所區(qū)別。筆者建議：按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定的中標(biāo)原則，國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人如未依序定標(biāo)的（法定情形除外），應(yīng)同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任，如其情形特別嚴(yán)重，觸犯刑律的，甚至還應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任；而對于民營資金投資的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目和自愿招標(biāo)項(xiàng)目，由于投資 人自行承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)或法律不強(qiáng)制其采取招標(biāo)方式選擇簽約對象，如招標(biāo)人未依序定標(biāo)的（法定情形除外），只承擔(dān)民事責(zé)任。

或者修改為： “ 中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)文件規(guī)定的中標(biāo)條件；國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn) 行招標(biāo)的項(xiàng)目的中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一 ……” 以 充分體現(xiàn)分類管理原則，并突出國家對國有資金投 資的監(jiān)督約束機(jī)制。

三、堅(jiān)持融合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與相關(guān)法律銜接，為招標(biāo)投標(biāo)爭議問題提供完善的法律解決方案

招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是一項(xiàng)民事行為，一種合同簽訂行為，自然受《民法總則》《合同法》等民事立法的制約和規(guī)范，其違法行為也受刑法規(guī)范。由于立法的不銜接，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在一些問題和爭議?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)對此予以回應(yīng)，提出解決方案，有利于定紛止?fàn)帲龑?dǎo)各方當(dāng)事人規(guī)范招投標(biāo)行為，維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)法律關(guān)系的穩(wěn)定。

（一）對接《民法總則》，重新界定 “ 招標(biāo)人 ” 和 “ 投標(biāo)人 ”

《民法通則》將民事主體區(qū)分為法人、其他組織及自然人三類，但《民法總則》將民事主體分為法人、非法人組織、自然人，且法人分類更為細(xì)致。《招標(biāo)投標(biāo)法》對于 “ 招標(biāo)人 ” 和 “ 投標(biāo)人 ” 等參與市場競爭的主體也應(yīng)按此重新定義，并應(yīng)允許自然人也可在有限項(xiàng)目范圍內(nèi)投標(biāo)，不使用國有資金的非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)由招標(biāo)人自主決定是否允許自然人（個(gè)體工商戶）投標(biāo)，鼓勵(lì) “ 大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新 ” 。

如《招標(biāo)投標(biāo)法》第八條中的 “ 招標(biāo)人是 依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織 ” 應(yīng)修訂為 “ 招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者非法人組織 ” ；第二十五條中的 “ 投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的法人或者其他組織。依法招標(biāo)的科研項(xiàng)目允許個(gè)人參加投標(biāo)的，投標(biāo)的個(gè)人適用本法有關(guān)投標(biāo)人的規(guī)定 ” 應(yīng)修改為 “ 投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的法 人、非法人組織。依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，法律、行政法規(guī)允許自然人參加投標(biāo)的，投標(biāo)的自然人適用本法 有關(guān)投標(biāo)人的規(guī)定 ” 。

（二）對接《合同法》，明確招標(biāo)采購合同生效時(shí)間及規(guī)避招標(biāo)的合同效力

《招標(biāo)投標(biāo)法》的理論體系主要 是 建立在《合同法》上的要約邀請 - 要約 - 承諾的理論基礎(chǔ)之上，但也有其特殊性。由于《合同法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》幾乎同時(shí)制 訂 ，兩法之間在一些制度設(shè)計(jì)上存在差異，《合同法》第一百七十二條規(guī)定： “ 招標(biāo)投標(biāo)買賣的當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)以及招標(biāo)投標(biāo)程序等，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定 ” ，也就是主要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》來解決。鑒于招標(biāo)投標(biāo)是一種特殊的簽訂合同的方式，相對《合同法》而言，作為特殊法的《招標(biāo)投標(biāo)法》可以對不同于一般合同簽訂行為的特殊內(nèi)容在該法中作出明確規(guī)定。

1. 建議對中標(biāo)通知書的性質(zhì)及招標(biāo)采購合同生效時(shí)間作出規(guī)定。 《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條規(guī)定： “ 中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，并同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，中標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任 ” ，但是對中標(biāo)通知書具有什么樣的法律效力，拒絕簽約應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，并未明確，由此在招投標(biāo)實(shí)踐和司法實(shí)務(wù)中引發(fā)了諸多爭議。該問題的解決取決于中標(biāo)通知書發(fā)出后應(yīng)當(dāng)簽訂的招標(biāo)采購合同何時(shí)生效這一問題的解決。 針 對這一問題，目前主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書后，待雙方簽訂書面合同后合同成立，任何一方無正當(dāng)理由不簽訂書面合同導(dǎo)致合同無法履行，對方可以請求承擔(dān)締約過失責(zé)任。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書后，雙方成立合同預(yù)約，對方當(dāng)事人有權(quán)請求承擔(dān)預(yù)約合同違約責(zé)任或者要求解除預(yù)約合同并主張損害賠償。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為中標(biāo)通知書就是承諾，既然中標(biāo)通知書一經(jīng)發(fā)出即生效，則如無其他情形，此時(shí)合同成立且生效（需要依法辦理合同登記手續(xù)生效的除外），如果一方當(dāng)事人不履行合同，則需承擔(dān)違約責(zé)任。從實(shí)踐來看，雙方結(jié)算合同款的依據(jù)一般為簽訂的書面合同，故中標(biāo)通知書并非雙方確定最終權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。從法律規(guī)定來看，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定雙方需要簽訂書面合同以確定各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故筆者認(rèn)為第一種觀點(diǎn)更為合理。按第二種觀點(diǎn)，中標(biāo)通知書發(fā)出后預(yù)約合同成立，但按照《合同法》規(guī)定，拒絕簽約一方承擔(dān)的違約責(zé)任就是必須簽訂本約合同，有違合同自由原則，而且實(shí)踐中幾無簽訂正式合同的可能，司法實(shí)務(wù)中也多追究締約過失責(zé)任，故預(yù)約合同之說操作性差。如按第三種說法，中標(biāo)通知書一經(jīng)下發(fā)合同成立且生效，則《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條要求雙方簽訂書面合同的條款顯得多余，也不利于固定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且與《合同法》第三十二條也不完全吻合。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法釋義》已經(jīng)明確無誤地載明：《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六規(guī)定招標(biāo)人和中標(biāo)人在法定期限內(nèi)訂立書面合同也屬于強(qiáng)制性規(guī)定，是以專門法律規(guī)定招標(biāo)人和中標(biāo)人必須訂立合同書，該規(guī)定是與《合同法》第三十二條規(guī)定中 “ 當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立 ” 的相關(guān)規(guī)定的精神是一致的，因此招標(biāo)采購合同的成立生效時(shí)間應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)人和中標(biāo)人訂立書面合同的時(shí)間。發(fā)出中標(biāo)通知書之后如一方拒絕簽約承擔(dān)的法律責(zé)任屬于締約過失責(zé)任，這表明了立法部門的態(tài)度，因此有必要在《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確將此觀點(diǎn) “ 入法 ” ，減少爭執(zhí)和誤解。

2. 建議明確強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)的合同的效力。 《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條規(guī)定： “ 任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo) ” ，第四十九條進(jìn)一步規(guī)定，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零，或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的行為，將依法追究其法律責(zé)任?！逗贤ā返谖迨l規(guī)定： “ 有下列情形之一的，合同無效 ： …… （五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。 ” 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第十四條進(jìn)一步規(guī)定： “ 合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的 ‘ 強(qiáng)制性規(guī)定 ’ ，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。 ” 《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定： “ 建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無效 ： …… （三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的。 ” 這些立法對強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但僅明確屬于強(qiáng)制招標(biāo)的建設(shè)工程施工項(xiàng)目未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的，該施工合同無效，對于依法強(qiáng)制招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目的服務(wù)、貨物采購等其他招標(biāo)項(xiàng)目以及非工程建設(shè)領(lǐng)域以外的其他強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，如果未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的，其合同是否也無效，現(xiàn)行法律并沒有給出明確、直接的答案?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定依法必須招標(biāo)項(xiàng)目未經(jīng)過招標(biāo)簽訂的合同無效，減少實(shí)踐中的爭論。

（三）對接《刑法》，擴(kuò)大串通投標(biāo)罪的適用主體

《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定了投標(biāo)人之間串通、招標(biāo)人與投標(biāo)人串通兩種串通投標(biāo)罪的主體類型?！缎谭ā返诙俣龡l規(guī)定： “ 投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰 ” ，串通投標(biāo)罪的行為主體仍限于招標(biāo)人和投標(biāo)人。但在實(shí)踐中，串通投標(biāo)罪的行為主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出于此。如行政監(jiān)督人員、評標(biāo)委員會(huì)成員、交易中心工作人員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、銀行工作人員等其他主體參與串通投標(biāo)的情形也時(shí)有發(fā)生，但由于《刑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例僅把串通投標(biāo)罪的行為主體框定在招標(biāo)人、投標(biāo)人兩類，導(dǎo)致其他相關(guān)主體在參與串通投標(biāo)時(shí)，無法以串通投標(biāo)行為定罪量刑，有的只能以破壞市場秩序等其他名義入罪，有的則難以入罪，一定程度上助長了圍標(biāo)串標(biāo)等違法犯罪行為。因此，建議在《刑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例中，增加串通投標(biāo)罪的適用主體類型。

四、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新需求，吸納招標(biāo)采購創(chuàng)新實(shí)踐，破解實(shí)踐中的突出問題

立法需求始于實(shí)踐需要，立法內(nèi)容源于實(shí) 踐做法，立法目的落腳于保護(hù)實(shí)踐成果、促進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新。《招標(biāo)投標(biāo)法》也應(yīng)當(dāng)及時(shí)反映近幾年我國全面深化改革新成果和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢，注重吸收招標(biāo)采購管理創(chuàng)新取得的成功經(jīng)驗(yàn)予以 “ 入法 ” ，著力破解招標(biāo)實(shí)踐中新出現(xiàn)的突出問題，進(jìn)一步完善立法，這樣的立法才是富 有生命力。

（ 一 ）完善招標(biāo)采購活動(dòng)行政監(jiān)督制度

目前，按照國務(wù)院現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督職責(zé)分工，商務(wù)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)、住房建設(shè)、財(cái)政、能源等行政主管部門分頭履行招 標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督職責(zé)，呈 “ 九龍治水 ” 狀態(tài)，監(jiān)督力量分散、監(jiān)督內(nèi)容有空檔，弱化了監(jiān)督效果，有必要改變現(xiàn)行 “ 九龍治水 ” 的行業(yè)監(jiān)管分工現(xiàn)狀，避免政出多門，形成政令統(tǒng)一、上下貫通、簡潔高效的招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制。 故建議在《招標(biāo)投標(biāo)法》中歸并招投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督權(quán)，明確由統(tǒng)一的職能部門行使 對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督職責(zé)，形成監(jiān)督 “ 一個(gè)拳頭 ” ，履行對所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)行 統(tǒng)一、全面監(jiān)督的主體責(zé)任。

（ 二 ）完善招標(biāo)采購市場誠信機(jī)制建設(shè)

誠實(shí)信用原則是市場經(jīng)濟(jì)的基石，是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)遵循的主要原則。目前招投標(biāo)領(lǐng)域中 “ 規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo) ” 等違規(guī)違法行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了招標(biāo)投標(biāo)體制的公信力，其根源之一就是誠信機(jī)制不健全。為構(gòu)建完善有效的誠信體系， 2008 年國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合印發(fā)《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》，建立招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告制度，對于健全招標(biāo)投標(biāo)失信懲戒機(jī)制、凈化招投標(biāo)市場、創(chuàng)造公平競爭的招投標(biāo)市場環(huán)境具有重要意義。近幾年，為落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（ 2014 — 2020 年）的通知》（國發(fā)〔 2014 〕 21 號）要求，國家在招投標(biāo)誠信體系建設(shè)方面也出臺了一系列制度，如最高人民檢察院、國家發(fā)展改革委《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中全面開展行賄犯罪檔案查詢的通知》，最高人民檢察院等 4 部門《關(guān)于在工程建設(shè)領(lǐng)域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》，最高人民法院、國家發(fā)改委等 九 部門《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中對失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的通知》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域誠信機(jī)制建設(shè)方面的基本制度，吸納和完善實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對投標(biāo)保證金、失信聯(lián)合懲戒、行賄違法記錄查詢、 “ 黑名單 ” 等制度作出明確的規(guī)范，以推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范、高效、透明。

（ 三 ）完善招投標(biāo)操作程序

《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)是一部程序嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、內(nèi)容完善適用的側(cè)重程序、兼顧實(shí)體的法律，但現(xiàn)實(shí)問題是《招標(biāo)投標(biāo)法》的條款過于原則性，在具體實(shí)踐適用中存在諸多 “ 空白 ” ，比如對于資格預(yù)審，全文沒有作出任何規(guī)定，對于異議也僅僅在該法第六十五條出現(xiàn)一次且極易為人忽視，對于集中規(guī)模招標(biāo)、框架招標(biāo)等新的招標(biāo)組織形式也沒有只字片言提及，顯得該法立法體系先天不完善，內(nèi)容有缺項(xiàng)，而且也滯后于招標(biāo)采購管理實(shí)踐。鑒于此，建議在《招標(biāo)投標(biāo)法》中增加資格預(yù)審、否決投標(biāo)程序，完善重新招標(biāo)的條件，增加對開標(biāo)、招標(biāo)文件的內(nèi)容及評標(biāo)結(jié)果異議前置的內(nèi)容，并吸納實(shí)踐中的集中規(guī)模招標(biāo)、框架招標(biāo)等新的招標(biāo)采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對其特殊性予以規(guī)范，以進(jìn)一步完善招標(biāo)投標(biāo)程序，適應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐需要。

（ 四 ）完善轉(zhuǎn)包、非法分包及掛靠等非法行為的認(rèn)定辦法

長期以來，掛靠經(jīng)營、違法轉(zhuǎn)包、非法分包是我國工程建設(shè)市場長期并存的三大痼疾?！督ㄖā贰墩袠?biāo)投標(biāo)法》《合同法》等對這三種行為都作出了禁止性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第四條在立法中首次將這三方面問題集中歸納闡述，并明確了法律后果。但對這三種違法行為的具體情形認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》都沒有規(guī)定，影響了法律適用和司法認(rèn)定。 2014 年 8 月 4 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法 ( 試行 ) 》，對違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為的界定提出了具體方案，規(guī)定了 8 種違法發(fā)包、 7 種轉(zhuǎn)包、 8 種違法分包和 8 種掛靠情形，對于規(guī)范建筑工程施工承發(fā)包活動(dòng)，有效遏制違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為，維護(hù)建筑市場秩序和建設(shè)工程主要參 與方的合法權(quán)益具有重要意義，但是該辦法僅適用于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，對于其他招標(biāo)項(xiàng)目不適用，而且該辦法僅屬于規(guī)范性文件，法律位階較低。故建議借鑒《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定 “ 串通投標(biāo) ” 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的做法，并吸納前述辦法的成熟條款在《招標(biāo)投標(biāo)法》或 其實(shí)施條例中對轉(zhuǎn)包、違法分包等違法行為的認(rèn)定作出具體規(guī)定，增強(qiáng)立法的操作性、科學(xué)性。

( 作者單位 : 張志軍 , 上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司 ; 白如銀 , 國網(wǎng)寧夏電力公司 )

來源：《招標(biāo)采購管理》