PPP模式創(chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

從2017年下半年開始，相關(guān)政府部門頻頻發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展，PPP模式開始由高速增長轉(zhuǎn)向健康可持續(xù)運(yùn)營，PPP的本質(zhì)究竟是什么，什么樣的項(xiàng)目才適合采用PPP模式，中外PPP有何異同，有必要重新進(jìn)行一番認(rèn)識和思考。本期我們邀請中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟為欄目撰文，作者梳理分析了世界上目前PPP的概念、PPP理念的發(fā)展、PPP模式的適用性與操作原理。對于國內(nèi)從事PPP模式研究、操作的有關(guān)人員，具有重要的參考價(jià)值。

PPP模式創(chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

李開孟

PPP模式起源于市場經(jīng)濟(jì)和立法體系比較完善的歐洲國家，在聯(lián)合國及其他國際多邊金融機(jī)構(gòu)的大力推廣下，中國等廣大發(fā)展中國家正在高度關(guān)注并大規(guī)模地推廣應(yīng)用。在實(shí)踐中，不同國家及國際組織對PPP模式的內(nèi)涵、核心理念及發(fā)展路徑等存在不同理解。英國基礎(chǔ)設(shè)施與項(xiàng)目管理局（IPA）認(rèn)為，PPP模式，如PFI（私人融資計(jì)劃）和PF2，是與私營部門簽署的一種長期合同，用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營，具體項(xiàng)目包括新建學(xué)校、醫(yī)院、道路、住房、監(jiān)獄、軍事裝備與營房，主要應(yīng)用于政府付費(fèi)領(lǐng)域。法國使用特許經(jīng)營模式（使用者付費(fèi)型PPP）的歷史悠久，在20世紀(jì)后半期特許經(jīng)營模式得到重要發(fā)展。世界銀行則認(rèn)為，各類PPP模式的區(qū)別基于三個方面的特征：一是涉及的資產(chǎn)類型；二是私營部門承擔(dān)的具體職責(zé)；三是私營方的投資回收方式。歐洲委員會認(rèn)為，PPP關(guān)注的是公共服務(wù)的采購，而不是資產(chǎn),重點(diǎn)明確項(xiàng)目的產(chǎn)出而不是投入，考慮項(xiàng)目全生命周期的成果；PPP項(xiàng)目的支付方式，可以是使用者付費(fèi)（如高速公路通行費(fèi)）或政府方付費(fèi)（如可用性付費(fèi)、影子收費(fèi)），或兩者的組合（如較低的使用者付費(fèi)加上公共財(cái)政的運(yùn)營補(bǔ)助）。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）則認(rèn)為，PPP模式可以提供的公共服務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)（如橋梁、道路）和社會資產(chǎn)（如醫(yī)院、公用事業(yè)、監(jiān)獄）。聯(lián)合國歐經(jīng)會則提出以人為本的PPP模式，要求確保在所有利益相關(guān)方中，將“人”放在首位，聚焦于提升各類社區(qū)的生活品質(zhì)，特別是那些通過創(chuàng)造本地和可持續(xù)的工作機(jī)會，與貧困抗?fàn)幍纳鐓^(qū)；與饑餓抗?fàn)帯⒏纳粕?、提升性別平等以及為所有人提供水、能源、交通和教育的社區(qū)；以及那些提升社會凝聚力、公正性并反對所有形式的與人種、種族、信仰和文化相關(guān)的歧視的社區(qū)。以人為本的PPP模式，必須擴(kuò)大規(guī)模、提升速度并讓更多的人可以用付得起的價(jià)格得到更好的服務(wù)。這些不同理解引起世界各國及相關(guān)國際組織對PPP政策的制定以及實(shí)際應(yīng)用層面的不同處理，關(guān)注的重點(diǎn)存在很大差別，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，不利于PPP模式的可持續(xù)性健康發(fā)展。本文結(jié)合世界各國及聯(lián)合國體系推動實(shí)施PPP模式的具體實(shí)踐，提出對PPP模式進(jìn)行三代層次劃分，并提出引導(dǎo)PPP模式可持續(xù)發(fā)展的具體建議。

一、合理界定PPP模式的適用領(lǐng)域

1.PPP 模式主要使用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的提供

基礎(chǔ)設(shè)施如交通運(yùn)輸（港口、鐵路、高速公路、機(jī)場、管道等）、信息基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施（包括清潔能源）和城市基礎(chǔ)設(shè)施，用于為社會生產(chǎn)和居民生活提供便利的基礎(chǔ)工程設(shè)施，是社會賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施的使用者（消費(fèi)者）是社會公眾 (人民)， 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的是為了提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給離不開基礎(chǔ)設(shè)施。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目往往投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，涉及眾多利益相關(guān)方，滿足公眾利益及協(xié)同運(yùn)營管理要求高，項(xiàng)目全生命周期要素整合統(tǒng)籌難度大。政府及公共部門出于滿足及維護(hù)公共利益的需求，在財(cái)政困難及缺乏專業(yè)技術(shù)和專業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)的情況下，PPP模式可以發(fā)揮重要作用。政府可以通過咨詢和梳理公眾的需求，提出需要使用PPP模式的項(xiàng)目，向私營機(jī)構(gòu)提出金融及合作需求。成功的PPP項(xiàng)目，離不開政府的深度參與，包括PPP政策的制定及具體項(xiàng)目的運(yùn)作。

2. 基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)提供的方法和途徑

基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的提供有三個基本途徑：

一是由政府投資并運(yùn)營管理基礎(chǔ)設(shè)施，這是傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式，也是經(jīng)典方式。 對于一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)達(dá)國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。政府公共部門基于財(cái)政稅收提供所需基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的資金，或以政府財(cái)政稅收信用為基礎(chǔ)進(jìn)行資金籌措，通過優(yōu)化的治理體系，政府公共部門主導(dǎo)的投資及運(yùn)營管理公共服務(wù)，可以做到高效率、低成本、公開透明，有利于財(cái)政資金的優(yōu)化配置。但由政府部門主導(dǎo)投資運(yùn)營，也會存在效率目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的問題，即出現(xiàn)政府失靈。一些領(lǐng)域的政府失靈可以通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新予以解決，但有些領(lǐng)域卻難以通過此途徑解決。比如說，政府部門的專業(yè)技術(shù)和項(xiàng)目管理人才匱乏，使得政府直接提供公共服務(wù)的領(lǐng)域受到限制。

二是完全市場化。對于公共部門難以有效提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，一個可行的選擇就是完全推向市場，進(jìn)行民營化或私有化改革。由私營部門提供公共產(chǎn)品，是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共產(chǎn)品提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。在這種模式下，政府主要通過制定法律法規(guī)、進(jìn)行規(guī)劃及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)、完善實(shí)施監(jiān)管等措施來維護(hù)公共利益。私營部門提供公共服務(wù)，會出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，會出現(xiàn)市場失靈的情況，因此其適用范圍同樣受到限制。

三是公共部門與私營部門合作提供公共服務(wù)。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務(wù)模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過建立合作伙伴關(guān)系以及機(jī)制創(chuàng)新來提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。

3. 有效應(yīng)用PPP的基本要求

PPP模式是提供公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，同時也是一種復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式，專業(yè)性要求高，操作過程相對復(fù)雜。成功的PPP項(xiàng)目實(shí)踐應(yīng)滿足以下要求。

（1）滿足可融資性要求。PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，應(yīng)滿足私營部門商業(yè)性合理利潤的要求。如融資成本高，則需要通過全壽命周期的要素整合，以及不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，提高運(yùn)營管理效率，降低全壽命周期成本，來彌補(bǔ)高額的融資成本。

（2）不宜完全推向市場。 PPP模式要求政府和私營部門針對具體項(xiàng)目簽署合作協(xié)議，對單個具體項(xiàng)目進(jìn)行交易結(jié)構(gòu)及制度的特殊安排，一定程度上具有準(zhǔn)入門檻及市場自由競爭的限制。對于自身完全具備市場化運(yùn)作條件且能有效解決市場失靈的項(xiàng)目，不適宜采用PPP模式。

（3）能夠?qū)ξ磥硇纬珊侠眍A(yù)期。PPP模式采用無追索或有限追索項(xiàng)目融資的模式進(jìn)行運(yùn)作，需要對未來的運(yùn)營情況進(jìn)行合理預(yù)期，構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)按合同辦事。一旦合同簽署，難以根據(jù)新出現(xiàn)的情況進(jìn)行修改，項(xiàng)目的實(shí)施對適應(yīng)外部環(huán)境變化缺乏靈活性。對于投資規(guī)模巨大，或?qū)嵤﹥?nèi)容需要根據(jù)外部環(huán)境變化不斷進(jìn)行調(diào)整、難以合理預(yù)測未來情況的復(fù)雜項(xiàng)目，不適宜采用PPP模式。

（4）市場經(jīng)濟(jì)體系完善。PPP模式是在歐洲市場經(jīng)濟(jì)體系比較完善的國家總結(jié)出來的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作模式，要求資本市場發(fā)育成熟，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制完善，當(dāng)?shù)胤ㄖ浦贫冉∪沂胤ㄒ庾R強(qiáng)，違法成本高且具有完善的法律救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)?shù)厥丶s意識強(qiáng)且誠信懲戒體系健全，以便能夠發(fā)揮PPP模式通過組建高質(zhì)量的特殊目的載體（SPV）整合各種專業(yè)資源、完善項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的作用。對于法律制度體系不健全、市場經(jīng)濟(jì)體制不完善的國家，不適宜大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式。

（5）私營部門發(fā)育充分。PPP模式強(qiáng)調(diào)引入私營部門并通過建立與公共部門之間的合作伙伴關(guān)系，打破傳統(tǒng)的公共部門壟斷格局，盤活存量資產(chǎn)，推動公共部門體制機(jī)制改革創(chuàng)新，釋放公共部門的內(nèi)在活力。對于私營部門發(fā)育不充分的經(jīng)濟(jì)體系，PPP模式難以發(fā)揮其改革創(chuàng)新的牽引作用。

（6）財(cái)政預(yù)算體系健全。PPP項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，從而使得PPP成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)。對于沒有建立完善的中長期財(cái)政預(yù)算體系的國家，不適宜大規(guī)模采用政府付費(fèi)型PPP模式。

（7）公共治理體系完善。PPP項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)往往很難真正轉(zhuǎn)移出去。服務(wù)型政府制度不健全、公共治理體系存在缺陷的制度環(huán)境下，不適宜大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式。

4. 不應(yīng)盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍

通過PPP模式建立公共部門和私營部門合作伙伴關(guān)系的核心目的，就是通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對于公共部門自身能夠高效率地提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，或者通過完全市場化方式能夠解決公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的領(lǐng)域，沒有必要采取PPP模式。

通過公私合作模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，這種現(xiàn)象已有數(shù)千年的歷史。PPP概念的正式出現(xiàn)及現(xiàn)代PPP理念的形成，在世界范圍內(nèi)僅有不到20年的歷史。PPP的制度建設(shè)、運(yùn)作模式、操作指南、評價(jià)方法一直在不斷完善創(chuàng)新，但PPP模式真正能夠有效發(fā)揮作用的邊界一直受到各種因素的嚴(yán)格限制。

如果不顧現(xiàn)實(shí)條件盲目引入PPP模式，或者以行政的權(quán)力要求強(qiáng)制或全面實(shí)施PPP模式，或者超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段進(jìn)行所謂的PPP模式創(chuàng)新，盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，必將導(dǎo)致整個國家的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)為此付出代價(jià)。

二、現(xiàn)代PPP模式的三大構(gòu)成支柱

PPP模式產(chǎn)生于實(shí)踐總結(jié)?，F(xiàn)代PPP概念是在法國特許經(jīng)營100多年的實(shí)踐探索，以及結(jié)合英國1992年開始探索實(shí)施的PFI模式的基礎(chǔ)上，于2000年前后被國際社會總結(jié)并迅速得到廣泛認(rèn)可和推廣應(yīng)用的一種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作理念。聯(lián)合國推動實(shí)施的以人為本的PPP模式，進(jìn)一步豐富了現(xiàn)代PPP模式的內(nèi)涵。PFI模式、特許經(jīng)營模式和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）共同構(gòu)成現(xiàn)代PPP模式的三大支柱，并從財(cái)政資金使用、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會可持續(xù)發(fā)展等層面形成PPP模式內(nèi)涵的三代層次，在各自領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的重要作用。

1. 將PPP視為政府采購公共服務(wù)的工具

將PPP模式視為政府采購公共服務(wù)的工具，來源于英國的PFI模式。PFI概念的出現(xiàn)，早于PPP概念。英國社會公共服務(wù)領(lǐng)域采取私營融資PFI模式，起源于1992年，應(yīng)用范圍涉及醫(yī)療健康、國防設(shè)施、基礎(chǔ)教育、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、文體設(shè)施等領(lǐng)域。

英國私營融資PFI模式的本質(zhì)屬于政府財(cái)政資金支付的延期付費(fèi)模式，其主要功能是要解決財(cái)政資金短缺及使用效率等問題?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PFI模式，使得英國中央和地方政府較好地利用了市場化的專業(yè)能力，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的品質(zhì)，改變了政府治理的理念和方式，使英國成為全球領(lǐng)先的PFI模式實(shí)踐者。

PPP概念的最初提出，主要是對英國PFI模式實(shí)踐的總結(jié)提煉?；谟鳳FI模式而形成的PPP模式，是國際社會對PPP模式的最初理解，因此將PFI模式稱為狹義PPP或純PPP?；谟鳳FI概念所形成的PPP運(yùn)作框架，我們稱之為第一代PPP，主要應(yīng)用于社會性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，定位于提升政府使用財(cái)政資金采購公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

PFI模式是政府采購公共服務(wù)的一種工具，因此政府在推廣應(yīng)用的過程中，最關(guān)心的即是PFI模式能否降低公共服務(wù)的采購成本，是否比傳統(tǒng)政府采購公共服務(wù)方式的效率更高。英國政府出臺的針對PFI模式的相關(guān)政策及操作流程，成為國際社會對狹義PPP模式進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作的重要依據(jù)。

PFI模式對現(xiàn)代PPP概念的形成，主要貢獻(xiàn)在于提供了現(xiàn)代PPP模式運(yùn)作的價(jià)值導(dǎo)向，包括PFI模式所倡導(dǎo)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長期合作、伙伴關(guān)系等核心理念，以及將傳統(tǒng)政府采購模式與PFI模式采購成本進(jìn)行比較的方法與流程，如明確界定PFI項(xiàng)目的產(chǎn)出要求（Output Specification）以規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施和交付；通過計(jì)算假設(shè)采用傳統(tǒng)政府采購模式下政府的采購成本，即公共部門比較值（PSC，Public Sector Comparator），將PSC值與采用PFI模式下政府負(fù)擔(dān)的成本進(jìn)行比較，來決定是否采用私營融資PFI模式，以保證PFI模式能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值（VfM，Value for Money）。

以英國PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家以及日本、新加坡等世界其他國家都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應(yīng)用相對比較普遍，并已形成較為完善的制度體系。

2. 將PPP作為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率的工具

現(xiàn)代PPP概念的出現(xiàn)，促使人們對世界各國和國際組織在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域如何發(fā)揮市場機(jī)制的作用進(jìn)行了更深層次的思考，認(rèn)為PPP模式的應(yīng)用范圍不應(yīng)局限于政府財(cái)政必須履行支付責(zé)任的社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)該在更大范圍發(fā)揮作用，將以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)的特許經(jīng)營模式視為現(xiàn)代PPP模式的重要組成部分。

作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場化運(yùn)作的一種方式，特許經(jīng)營概念的出現(xiàn)早于PFI和PPP，已有超過百年的歷史。19世紀(jì)初開始，法國政府提出將能夠?qū)崿F(xiàn)使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營讓渡給私營部門，于是出現(xiàn)“特許經(jīng)營”模式。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，特許經(jīng)營模式在廣大發(fā)展中國家得到大規(guī)模推廣應(yīng)用。土耳其總理脫·奧扎爾于1984年根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，首次提出特許經(jīng)營BOT模式，后來逐步演變出BOOT、ROT、DBFO等多種特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)作方式。

國際社會應(yīng)在PPP統(tǒng)一概念的指導(dǎo)下，通過總結(jié)法國及其他國家運(yùn)用特許經(jīng)營模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合廣大發(fā)展中國家迫切希望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展的需要，對PPP模式的內(nèi)涵進(jìn)行擴(kuò)展和創(chuàng)新，形成第二代PPP模式的運(yùn)作框架，定位于通過建立公共部門和私營部門之間的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)的積極性，通過推動市場化改革，完善公共產(chǎn)品收費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場化運(yùn)作的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，推動當(dāng)?shù)厥袌鰴C(jī)制的建立和完善，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。

第二代PPP強(qiáng)調(diào)私營資本所獲得的投資回報(bào)，不再受到政府財(cái)政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項(xiàng)目對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場機(jī)制成熟度的帶動作用，更關(guān)注如何發(fā)揮公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制的作用，盡量做到少使用或者不使用財(cái)政資金來實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場化運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)私營部門承擔(dān)PPP項(xiàng)目市場需求和經(jīng)營的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府不承諾投資回報(bào)財(cái)政保底。特許經(jīng)營模式對現(xiàn)代PPP概念的形成，主要貢獻(xiàn)在于提供了以BOT為基礎(chǔ)的項(xiàng)目實(shí)施方式，豐富了PPP項(xiàng)目的私營投資回報(bào)渠道，大大擴(kuò)展了PPP模式的適用范圍。

3. 將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具

目前世界各國推動實(shí)施的PPP模式，主要關(guān)注的是財(cái)政資金如何使用的問題，對以人為先（People first）和可持續(xù)發(fā)展等關(guān)注不夠，因此需要從投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（Prosperity）、資源環(huán)境的可持續(xù)利用（Planet）和關(guān)注人類福祉（People）等角度豐富PPP模式的內(nèi)涵，以適應(yīng)聯(lián)合國2030議程所提出的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求，從而促進(jìn)PPP模式運(yùn)作理念的創(chuàng)新。

聯(lián)合國系統(tǒng)從2015年推動實(shí)施的以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下的PPP模式，是PPP模式的一種新形態(tài)，我們稱之為第三代PPP。這種新型的PPP模式，定位于通過PPP模式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮PPP模式促進(jìn)社會公平及可持續(xù)發(fā)展的功能。

與第一代PPP和第二代PPP一樣，第三代PPP同樣不可替代。在PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)工具的理念及目標(biāo)定位下，PPP不再僅僅作為政府采購公共服務(wù)或促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，而是更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，將PPP模式的運(yùn)作理念和目標(biāo)定位提升到一種新的高度。

三、PPP模式創(chuàng)新的內(nèi)在動力及制約因素

PPP模式的三大支柱密切關(guān)聯(lián)，三種類型PPP模式的目標(biāo)導(dǎo)向逐步提升，應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大，概念的包容性不斷增強(qiáng)，但根本目標(biāo)都是通過在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式建立合作伙伴關(guān)系，整合各種專業(yè)力量，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的優(yōu)化配置。應(yīng)積極培育各種類型PPP模式健康發(fā)展的內(nèi)在動力，解決其可持續(xù)發(fā)展面臨的制約因素。

1.PPP 模式創(chuàng)新的內(nèi)在動力

PFI模式強(qiáng)調(diào)平等合作、利益共享、風(fēng) 險(xiǎn)共擔(dān)、伙伴關(guān)系，使得PFI模式的核心理念在推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場化運(yùn)作的同時，更加重視建立可持續(xù)的伙伴關(guān)系，并由此催生出第一代PPP模式，從而提升了財(cái)政資金的使用效率，能夠做到通過PFI模式降低公共部門采購公共服務(wù)的支付成本，推動財(cái)政公共治理體系的改革，解決公共部門提供公共服務(wù)的體制機(jī)制及效率問題。第一代PPP模式所體現(xiàn)的各種優(yōu)勢，能夠?qū)Ω鲊?cái)政部門產(chǎn)生很大的吸引力。在國際組織及各國政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國得以廣泛傳播。

第二代PPP模式強(qiáng)調(diào)通過挖掘市場潛力構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的商業(yè)回報(bào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)不能將投資回報(bào)僅僅盯在財(cái)政資金的支付方面，因此受到有發(fā)展后勁的相對落后地區(qū)及廣大發(fā)展中國家的積極響應(yīng)，迫切希望通過建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，整合各種優(yōu)勢資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，從而極大地拓展了PPP模式的應(yīng)用范圍，促使人們在更廣泛的領(lǐng)域理解和應(yīng)用PPP模式，并使得第二代PPP模式的推廣應(yīng)用具有強(qiáng)大的內(nèi)在動力。

第三代PPP模式是現(xiàn)代PPP理念的重大創(chuàng)新，在第一代PPP強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用效率和第二代PPP強(qiáng)調(diào)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的公平問題，包括代內(nèi)公平和代際公平，其發(fā)展動力來自于對社會責(zé)任及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注。對于財(cái)政資金比較缺乏的政府部門，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū)，可能會更多地關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展等議題，對關(guān)注以人為本及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力存在不足。但從長期戰(zhàn)略的視野觀察，以人為本及可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政資金的使用和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾。應(yīng)通過觀念轉(zhuǎn)變及理念創(chuàng)新，不斷提升第三代PPP模式發(fā)展的內(nèi)在動力，切實(shí)為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030議程所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。

2.PPP 模式轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的制約因素

從PPP模式的公眾認(rèn)知、理論體系、立法進(jìn)程、制度建設(shè)、合同框架 、操作模式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等不同角度考察，PFI模式均是當(dāng)今世界傳播最廣、認(rèn)知程度最高的PPP模式。目前，世界絕大多數(shù)國家政府部門、國際組織及專家所講的PPP，本質(zhì)上都是PFI模式。

當(dāng)下，PFI模式的發(fā)展面臨三大制約因素。一是制度環(huán)境。PFI模式實(shí)現(xiàn)了在傳統(tǒng)政府財(cái)政資金壟斷領(lǐng)域的市場化運(yùn)作，并要求政府未來按照項(xiàng)目運(yùn)作的績效付費(fèi)。因此，需要有完善的公共財(cái)政治理體系、政策法規(guī)環(huán)境、公眾參與機(jī)制及信息公開制度。對于許多發(fā)展中國家而言，應(yīng)通過體制改革，為PFI模式的實(shí)施營造合理的制度環(huán)境。二是預(yù)算體系。要求建立完善的政府中長期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃體系，健全政府公共理財(cái)體系，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入相對成熟穩(wěn)定期，對未來財(cái)政收支能夠形成合理預(yù)期。三是適用范圍。第一代PPP模式僅適用于政府付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。對于大量使用者付費(fèi)或以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不適于采用PFI模式。應(yīng)避免將所有類型的PPP項(xiàng)目均納入第一代PPP的制度體系，要求統(tǒng)一按照政府采購公共服務(wù)的流程對所有PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，這將對PPP模式的健康發(fā)展造成嚴(yán)重危害。

第二代PPP模式充分借鑒法國等不同國家特許經(jīng)營模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是以PFI模式所倡導(dǎo)的現(xiàn)代PPP核心理念為導(dǎo)向逐步形成的一種新型PPP模式，目前該模式在以中國為代表的廣大發(fā)展中國家受到極大重視并得到實(shí)際推廣應(yīng)用，同時也總結(jié)出很多具體的經(jīng)驗(yàn)及項(xiàng)目運(yùn)作模式，但相對成熟程度較低，傳播程度低于第一代PPP，相應(yīng)的制度體系建設(shè)仍然相對滯后。

第二代PPP著力于建立基于市場化的私營投資回報(bào)機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)挖掘擬建項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對項(xiàng)目投資多元化回報(bào)機(jī)制的建立提出了更高要求，項(xiàng)目運(yùn)作需要的專業(yè)化水平更高。今后應(yīng)加強(qiáng)第二代PPP模式的基礎(chǔ)理論研究、法律制度建設(shè)，推動公共服務(wù)價(jià)格及收費(fèi)制度改革、投融資體制深化改革以及項(xiàng)目可行性論證和政府科學(xué)決策的能力建設(shè)。

第三代PPP由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會（UNECE）推動，并越來越受到世界各國的認(rèn)可和支持，但目前仍然處于概念導(dǎo)入階段，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在法律法規(guī)和制度建設(shè)等層面均比較缺乏。這種PPP模式強(qiáng)調(diào)關(guān)注推動綠色、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步，促進(jìn)跨越性發(fā)展、轉(zhuǎn)型性發(fā)展和包容性發(fā)展，使得擬建項(xiàng)目在平衡現(xiàn)金流量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、社會和諧等方面的難度增加。在投資項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證方面，與第一代PPP和第二代PPP分別從財(cái)政資金使用效率及經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效率等角度進(jìn)行客觀評價(jià)不同，第三代PPP項(xiàng)目的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在不確定性，對如何判斷擬建項(xiàng)目是否符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展的要求，存在不同的理解和判斷，從而增加了第三代PPP模式績效評價(jià)和監(jiān)管的難度。今后應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮UNECE等國際組織的作用，積極推動發(fā)揮公共部門、私營部門及公民社會的優(yōu)勢，整合優(yōu)勢資源，推動實(shí)施第三代PPP模式。

四、促進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展的具體路徑

PPP模式的演進(jìn)應(yīng)遵循以下基本路徑：通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作、伙伴關(guān)系”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革制度體系之中。通過價(jià)格和收費(fèi)制度的改革，推動使用者付費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作，引入并不斷完善第二代PPP。在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過渡到推動實(shí)施第三代PPP制度體系的建設(shè)。

1 . 促進(jìn)第一代PPP模式健康發(fā)展

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對于當(dāng)?shù)啬芊耥樌麑?dǎo)入現(xiàn)代PPP理念、能否促進(jìn)PPP模式向更高層級轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。引入第一代PPP模式，建立基于政府財(cái)政資金購買服務(wù)框架下的PPP制度體系，對于推動財(cái)政體制改革，建立公開透明的財(cái)政資金采購機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)的使用效率，具有重要的促進(jìn)作用。第一代PPP理念的引入，使得一個國家從政府制度建設(shè)層面首次引入了現(xiàn)代PPP的核心理念及制度體系，對于引入并推廣應(yīng)用現(xiàn)代PPP項(xiàng)目運(yùn)作體系具有重要的促進(jìn)作用。

第一代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：（1）第一代PPP模式僅適用于政府購買服務(wù)類社會基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格限制政府財(cái)政資金的適用范圍，不得以任何名義隨意擴(kuò)大其應(yīng)用范圍；（2）第一代PPP將提升財(cái)政資金使用效率放在最優(yōu)先的位置，但PPP項(xiàng)目必須滿足經(jīng)濟(jì)可行性、社會可接受性及環(huán)境保護(hù)等規(guī)定；（3）推動政府預(yù)算體系改革，完善中長期預(yù)算管理體制，為建立適合PFI要求的公共服務(wù)采購體系創(chuàng)造條件；（4）加強(qiáng)政府采購公共服務(wù)的公開透明評審及監(jiān)督管理，完善基于可用性付費(fèi)的公共服務(wù)采購支付流程；（5）完善政府采購公共服務(wù)的采購標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、采購價(jià)格以及財(cái)政資金的支付能力等評估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財(cái)政支付的PSC分析和財(cái)政承受能力論證；（6）加強(qiáng)第一代PPP的立法及相關(guān)制度體系建設(shè)。

2. 大力發(fā)展第二代PPP模式

世界上很多國家特別是廣大發(fā)展中國家都具有謀求經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展的巨 大內(nèi)在動力，迫切需要通過引入和發(fā)展第二代PPP模式，整合各種優(yōu)勢資源，建立合作伙伴關(guān)系，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)客觀需要，合理借鑒第一代PPP模式所形成的現(xiàn)代PPP核心理念，推動傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式的改造升級，大力發(fā)展第二代PPP。

第二代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：（1）擴(kuò)大PPP的應(yīng)用范圍。不同于第一代PPP僅適用于政府購買服務(wù)項(xiàng)目，第二代PPP適用于使用者付費(fèi)、政府購買服務(wù)、生存性缺口融資及其他投資回報(bào)來源的項(xiàng)目；（2）第二代PPP不是對第一代PPP的替代，是項(xiàng)目運(yùn)作理念的重要轉(zhuǎn)變。對于屬于政府購買服務(wù)的PPP項(xiàng)目，除遵循第一代PPP的各種規(guī)定外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)合理使用財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；（3）完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，制定PPP項(xiàng)目多元化投資回報(bào)機(jī)制的配套政策；（4）通過資產(chǎn)證券化等多種途徑完善PPP投資的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤活存量資產(chǎn)；（5）推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制深化改革，促進(jìn)政府職能完成實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

3. 引領(lǐng)邁向第三代PPP模式

第三代PPP模式目前正由UNECE牽頭，利用聯(lián)合國得天獨(dú)厚的平臺優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。在第一代PPP和第二代PPP的 基礎(chǔ)上，希望有盡可能多的符合第三代PPP要求的項(xiàng)目出現(xiàn)。在第三代PPP模式的制度設(shè)計(jì)中，要站在更高的層面來理解和完善PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設(shè)計(jì)。聯(lián)合國各成員國應(yīng)在推廣應(yīng)用第三代PPP模式方面形成更多共識，要求盡可能多的PPP項(xiàng)目今后能夠滿足實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求，以便轉(zhuǎn)向推動實(shí)施聯(lián)合國所倡導(dǎo)的“以人為本”PPP制度框架體系。

推廣應(yīng)用第三代PPP模式的具體措施是總結(jié)提煉和推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目典型案例，研究制定符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的PPP國際標(biāo)準(zhǔn)。PPP標(biāo)準(zhǔn)體系的制定應(yīng)遵循以下原則：（1）平等享有，即PPP項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)均等性和普適性，關(guān)注弱勢群體，有助于消除不平等和貧富差距等現(xiàn)象；（2）經(jīng)濟(jì)價(jià)值，PPP項(xiàng)目自身應(yīng)有足夠的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，具有可持續(xù)性的財(cái)務(wù)生存能力；（3）能夠復(fù)制，即PPP項(xiàng)目所采用的運(yùn)作模式應(yīng)該能夠復(fù)制，以帶動更多類似項(xiàng)目的成功，能夠提供教育培訓(xùn)和人才培養(yǎng)等機(jī)會；（4）環(huán)境保護(hù)，包括應(yīng)對氣候變化，實(shí)現(xiàn)綠色、低碳及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；（5）公眾參與，充分征求利益相關(guān)方的意見，完善利益相關(guān)方參與項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)及決策的機(jī)制，維護(hù)公眾利益，提升人類福祉。

（作者單位: 中國國際工程咨詢有限公司）

來源：《招標(biāo)采購管理》

來源頭