政府PPP支出責(zé)任不應(yīng)與政府負(fù)債或政府債務(wù)概念相混淆

7月1日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》，讓地方政府、社會(huì)資本方、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)等PPP項(xiàng)目參與方有了更為明確的工作參考標(biāo)準(zhǔn)。本期，配合《通知》的發(fā)布，本刊從如何有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，厘清地方政府性債務(wù)、地方政府負(fù)債與PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任之間的關(guān)系，以及如何正確選擇PPP項(xiàng)目采購方式角度組織了兩篇文章，幫助讀者更好地理解和執(zhí)行PPP最新法規(guī)，更加合規(guī)地推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。

地方政府在推動(dòng)PPP項(xiàng)目時(shí)，往往要承擔(dān)一定的支出責(zé)任，這部分支出究竟是否構(gòu)成地方政府的債務(wù)，以前業(yè)界認(rèn)識并不統(tǒng)一。

2019年1月1日，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》正式施行，其對行政事業(yè)會(huì)計(jì)主體的負(fù)債做了最新定義，而政府支出責(zé)任與政府負(fù)債有著密不可分的關(guān)系。

3月7日，財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）又一次強(qiáng)調(diào)了財(cái)政承受能力10%紅線。這是自《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）發(fā)布后，財(cái)政部又一次發(fā)文予以明確，確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。

7月1日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號），強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，并要求各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。

在此背景下，厘清地方政府性債務(wù)、地方政府負(fù)債與PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任之間的關(guān)系就顯得尤為重要。

一、地方政府性債務(wù)不同于地方政府負(fù)債

實(shí)踐中，人們對于PPP項(xiàng)目政府支出的最大疑惑是，這部分支出究竟構(gòu)不構(gòu)成政府債務(wù)？這往往關(guān)系著實(shí)施機(jī)構(gòu)是否能夠順利將PPP項(xiàng)目入庫并進(jìn)行PPP項(xiàng)目的相關(guān)準(zhǔn)備工作。

由于政府債務(wù)目前并無特別精確的定義，導(dǎo)致部分人常常從負(fù)債的角度去理解政府債務(wù)。這里需要說明的是，政府債務(wù)與政府負(fù)債并不是同一個(gè)概念，PPP政府支出責(zé)任雖然極可能構(gòu)成政府負(fù)債，但最終應(yīng)從與地方政府性債務(wù)形成的概念尺度匹配方面去判斷，故探討并厘清政府PPP項(xiàng)目支出責(zé)任與地方政府性債務(wù)的關(guān)系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方政府性債務(wù)的概念內(nèi)涵

梳理我國地方政府性債務(wù)的概念，首先可追溯到2011年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號），其中規(guī)定“此次對地方政府性債務(wù)的審計(jì)，主要是對地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)進(jìn)行審計(jì)”?；凇皟斶€”這個(gè)概念，這次審計(jì)的目的是摸清政府償還責(zé)任的底數(shù)，因此在文件中對地方政府性債務(wù)做了“擴(kuò)大解釋”處理。文件將需審計(jì)的地方性政府債務(wù)分為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)三類。其中其他相關(guān)債務(wù)是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，該通知特別指出，“按照財(cái)政部會(huì)計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則，擔(dān)保債務(wù)不計(jì)入擔(dān)保單位的資產(chǎn)負(fù)債表，而是作為或有債務(wù)在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中加以說明。為全面摸清地方政府可能承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，此次審計(jì)也要對地方政府擔(dān)保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)進(jìn)行審計(jì)?！币虼?，此文件定義的是“最寬口徑”的地方政府性債務(wù)。

到了2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和《預(yù)算法》這兩部法規(guī)在提及地方政府性債務(wù)的時(shí)候，雖無明確定義，但均強(qiáng)調(diào)了“政府舉債”的表述。

按照國發(fā)〔2014〕43號文的分類，地方政府性債務(wù)按照一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼這三類進(jìn)行分類處理，地方政府對應(yīng)的處理方式是“將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理?！卑凑铡额A(yù)算法》，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

換而言之，政府債務(wù)的產(chǎn)生源于政府有舉債行為，而不是政府有債務(wù)的會(huì)計(jì)處理，政府債務(wù)需要納入預(yù)算管理。

2016年，地方政府性債務(wù)的概念得到進(jìn)一步明確，開始從“政府支出責(zé)任”的角度進(jìn)行劃分，并對所謂地方“隱性債務(wù)”進(jìn)行分類識別。按照財(cái)政部《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號），地方性債務(wù)分類處置的基本原則主要有三類。

第一類為地方政府債券。此類債券地方政府要承擔(dān)全部的償還責(zé)任。

第二類為非政府債券形式的存量政府債務(wù)。對于此類債務(wù)，如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，政府承擔(dān)全部償還責(zé)任；如果債權(quán)人不同意置換，原債務(wù)人將承擔(dān)償債責(zé)任，中央將統(tǒng)一收回對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額。

第三類是清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)。文件明確此類債務(wù)不屬于政府債務(wù)，政府將不承擔(dān)償債責(zé)任。這類或有債務(wù)如果是由于政府出具了無效的擔(dān)保合同，那么政府將承擔(dān)最多不超過債務(wù)人不能清償部分1/2的民事賠償責(zé)任；如果政府可能承擔(dān)救助責(zé)任，則可根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留向原債務(wù)人的追償權(quán)。對于2014年《預(yù)算法》修訂后，地方政府如果違法違規(guī)提供擔(dān)保形成了債務(wù)，則參照此類的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。

從“償還”到“舉債”，再到“支出責(zé)任”，這三個(gè)關(guān)鍵詞既詮釋了地方政府性債務(wù)的概念演變，又定義了確認(rèn)地方政府性債務(wù)的關(guān)鍵要點(diǎn)。按照前述指南，地方政府性債務(wù)無論是“顯性”還是“隱性”，均可以按照比較明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“顯性化”，且在財(cái)政部門對地方政務(wù)債務(wù)“開前門、堵后門”的政策指引下，地方政府性債務(wù)的定義實(shí)質(zhì)已主要聚焦在政府有履行“支出責(zé)任”的確切舉債行為上。

2015年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》要求地方政府債務(wù)只能通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措資金，除此以外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

因此，PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任只有通過政府債券償還的，才構(gòu)成地方政府性債務(wù)，這是在政府實(shí)施端觀察支出責(zé)任是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)的根本判斷依據(jù)。

三、地方政府負(fù)債的概念內(nèi)涵

2019年1月1日，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》正式施行，其中對于政府負(fù)債的形成，表述得很清晰。

“本準(zhǔn)則所稱負(fù)債，是指政府會(huì)計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體的現(xiàn)時(shí)義務(wù)?，F(xiàn)時(shí)義務(wù)，是指政府會(huì)計(jì)主體在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)的義務(wù)。未來發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時(shí)義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為負(fù)債?！?/span>

在負(fù)債的確認(rèn)上，在符合上述規(guī)定的負(fù)債定義的義務(wù)的同時(shí)，還需滿足以下條件：“（一）履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致含有服務(wù)潛力或者經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體；（二）該義務(wù)的金額能夠可靠地計(jì)量?！?/span>

由此可見，PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任想要構(gòu)成政府負(fù)債，首先必須是政府會(huì)計(jì)主體承擔(dān)支出責(zé)任，其次是政府履行經(jīng)濟(jì)資源流出的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，且金額能可靠計(jì)量。

但必須要說明的是，政府負(fù)債不局限于政府的支出責(zé)任，也就是說，地方政府負(fù)債與地方政府性債務(wù)概念涵蓋范圍不同。

《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》規(guī)定，政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債包括償還時(shí)間與金額基本確定的負(fù)債和由或有事項(xiàng)形成的預(yù)計(jì)負(fù)債。償還時(shí)間與金額基本確定的負(fù)債分為融資活動(dòng)形成的舉借債務(wù)及其應(yīng)付利息、運(yùn)營活動(dòng)形成的應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)和暫收性負(fù)債。

其中應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)，是指政府會(huì)計(jì)主體在運(yùn)營活動(dòng)中形成的應(yīng)當(dāng)支付而尚未支付的款項(xiàng)及預(yù)先收到但尚未實(shí)現(xiàn)收入的款項(xiàng)，包括應(yīng)付職工薪酬、應(yīng)付賬款、預(yù)收款項(xiàng)、應(yīng)交稅費(fèi)、應(yīng)付國庫集中支付結(jié)余和其他應(yīng)付未付款項(xiàng)。暫收性負(fù)債是指政府會(huì)計(jì)主體暫時(shí)收取，隨后應(yīng)做上繳、退回、轉(zhuǎn)撥等處理的款項(xiàng)。暫收性負(fù)債主要包括應(yīng)繳財(cái)政款和其他暫收款項(xiàng)。

因此，除了或有事項(xiàng)可能形成預(yù)計(jì)負(fù)債，不構(gòu)成政府現(xiàn)時(shí)的舉借債務(wù)的責(zé)任外，應(yīng)付及預(yù)收賬款、暫收性負(fù)債均不構(gòu)成地方政府性債務(wù)，只有融資活動(dòng)形成的舉借債務(wù)及其應(yīng)付利息，才能形成地方政府性債務(wù)。

一言以蔽之，地方政府負(fù)債的概念一般要比地方政府性債務(wù)更寬泛。

結(jié)合前文可知，PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任應(yīng)討論其是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)才有意義，這才是一般意義上討論的“PPP項(xiàng)目是否形成政府債務(wù)”的問題實(shí)質(zhì)之所在。

PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任只有不超出財(cái)政部規(guī)定的10%“紅線”，PPP項(xiàng)目才能繼續(xù)推進(jìn)，而這個(gè)支出責(zé)任自然也成為地方政府負(fù)債的一部分，會(huì)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告上予以體現(xiàn)。

四、需分情況判斷PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)

由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性與多樣性，政府在其中負(fù)有的支出責(zé)任也不盡相同，政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助這三類項(xiàng)目是否構(gòu)成地方政府性債務(wù)需要分別討論。

使用者付費(fèi)不涉及政府的支出，故不構(gòu)成地方政府性債務(wù)。但是需要注意的是，在此種模式下，政府不得承諾資本方一個(gè)固定的使用者付費(fèi)回報(bào)率，從而形成或有事項(xiàng)增加政府支出風(fēng)險(xiǎn)。對此，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）明確規(guī)定，“合同中不得約定由政府方或其指定主體不得向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足。”

《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號）也規(guī)定，“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)?！奔磿?huì)計(jì)主體不是政府，就不能算作政府債務(wù)。

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）指出，“ PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成的負(fù)債，屬于項(xiàng)目公司的債務(wù)，由項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)償付義務(wù)。項(xiàng)目期滿移交時(shí)，項(xiàng)目公司的債務(wù)不得移交給政府?！?/span>

與之相對應(yīng)，政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助這兩類PPP項(xiàng)目，政府均要不同程度履行支出責(zé)任。如果政府是通過發(fā)行債券籌集該部分資金，則會(huì)形成地方政府性債務(wù)。

按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）第九條的規(guī)定，PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）對前述政府支出責(zé)任的分類進(jìn)行了重申，“PPP項(xiàng)目中的政府支出，包括政府在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定需要從財(cái)政資金中安排的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、配套投入、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，以及上級財(cái)政對下級財(cái)政安排的PPP專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支出?！?/span>

具體來看，前述政府支出責(zé)任的定義，股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，則政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。

運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。為了降低這種財(cái)政或有支出責(zé)任的概率，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》明確要求，“落實(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會(huì)資本投資本金，不得弱化或免除社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，不得向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)。要夯實(shí)社會(huì)資本融資義務(wù)，密切跟蹤項(xiàng)目公司設(shè)立和融資到位情況。不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，政府不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保?！?/span>

配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。

由此可見，股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼（不含使用者付費(fèi)模式）、配套投入，一般將產(chǎn)生政府支出責(zé)任，而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任將形成或有支出責(zé)任。無論是政府付費(fèi)類還是可行性缺口補(bǔ)助類的PPP項(xiàng)目，其實(shí)際支出責(zé)任均主要包含在前述支付形態(tài)當(dāng)中，并會(huì)形成地方政府性債務(wù)。

綜合上文分析不難發(fā)現(xiàn)，使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目不產(chǎn)生地方政府性債務(wù)，政府付費(fèi)類、可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目，如果政府的支出責(zé)任由發(fā)行地方債券舉措資金完成，則產(chǎn)生地方政府性債務(wù)，其具體支出形式往往為股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼（不含使用者付費(fèi)模式）和配套投入。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在制定PPP實(shí)施計(jì)劃時(shí)，要特別關(guān)注以上這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

需要注意的是，由于《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》對財(cái)政承受能力10%的紅線要求更加細(xì)化，即“確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫?！?/span>

而《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》則規(guī)定，“地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還?！薄暗胤秸獙⒁话銈鶆?wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理?！?/span>

按照這一規(guī)定，沒有收益的PPP項(xiàng)目，如果有政府支付責(zé)任，更要加倍小心，確保項(xiàng)目順利入庫。因?yàn)榇藭r(shí)政府如果舉債，則需發(fā)行一般債券，歸入一般公共預(yù)算收入償還，這就容易觸及財(cái)政承受能力10%紅線。

五、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等重要文件中需對PPP項(xiàng)目政府或有支出責(zé)任予以披露

PPP項(xiàng)目除了要產(chǎn)生確定的相應(yīng)政府支付責(zé)任，還會(huì)產(chǎn)生不確定的政府支付責(zé)任，即或有政府支付責(zé)任，而這部分責(zé)任是要在政府采購報(bào)告中進(jìn)行披露的。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中規(guī)定，“針對政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對價(jià)等，按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級人大或其常委會(huì)報(bào)告?！?/span>

《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》對或有事項(xiàng)產(chǎn)生預(yù)計(jì)負(fù)債也有明確定義，其第二十九條規(guī)定，政府會(huì)計(jì)主體應(yīng)當(dāng)將與或有事項(xiàng)相關(guān)且滿足本準(zhǔn)則第三條（即滿足利益流出和金額可靠計(jì)量）規(guī)定條件的現(xiàn)時(shí)義務(wù)確認(rèn)為預(yù)計(jì)負(fù)債。其中或有事項(xiàng)，“是指由過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，其結(jié)果須由某些未來事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生才能決定的不確定事項(xiàng)。未來事項(xiàng)是否發(fā)生不在政府會(huì)計(jì)主體控制范圍內(nèi)。”

該會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第三十四條進(jìn)一步指出，政府會(huì)計(jì)主體不應(yīng)當(dāng)將某些或有事項(xiàng)相關(guān)的義務(wù)確認(rèn)為負(fù)債，但應(yīng)當(dāng)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告附注中對該類義務(wù)進(jìn)行披露。這類或有事項(xiàng)包括：“（一）過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，其存在須通過未來不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生予以證實(shí)，未來事項(xiàng)是否能發(fā)生不在政府會(huì)計(jì)主體控制范圍內(nèi)。潛在義務(wù)是指結(jié)果取決于不確定未來事項(xiàng)的可能義務(wù)。（二）過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體或者該義務(wù)的金額不能可靠計(jì)量?！?/span>

無獨(dú)有偶，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》也提出，“本級人民政府同意納入中期財(cái)政規(guī)劃的PPP項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財(cái)政資金收支納入預(yù)算管理，報(bào)請財(cái)政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級政府同意后報(bào)本級人民代表大會(huì)審議?！薄靶袠I(yè)主管部門應(yīng)按照預(yù)算編制要求，編報(bào)PPP項(xiàng)目收支預(yù)算”，即“每年7月底之前，行業(yè)主管部門應(yīng)按照當(dāng)年P(guān)PP項(xiàng)目合同約定，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、支出績效評價(jià)結(jié)果等，測算下一年度應(yīng)納入預(yù)算的PPP項(xiàng)目收支數(shù)額?！薄靶袠I(yè)主管部門應(yīng)將需要從預(yù)算中安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，按照相關(guān)政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，列入支出預(yù)算?！?/span>

因此，即便前述分析的PPP項(xiàng)目不產(chǎn)生政府性債務(wù)，相關(guān)部門對其或有支出責(zé)任也要予以充分重視，保證其不對PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任產(chǎn)生重大影響。

作者： 張澤明

作者單位:大連海關(guān)

來源：《招標(biāo)采購管理》